(四)PFI方式

PFI(PrivateFinanceInitiative，私人主動融資)是指由私營企業進行項目的建設與運營，從政府方或接受服務方收取費用以回收成本，在運營期結束時，私營企業應將所運營的項目完好地、無債務地歸還政府。PFI融資方式具有使用領域廣泛、緩解政府資金壓力、提高建設效率等特點。利用這種融資方式，可以彌補財政預算的不足、有效轉移政府財政風險、提高公共項目的投資效率、增加私營部門的投資機會。

PFI是一種強調私營企業在融資中主動性與主導性的融資方式，在這種方式下，政府以不同于傳統的由其自身負責提供公共項目產出的方式，采取促進私營企業有機會參與基礎設施和公共物品的生產和提供公共服務的一種全新的公共項目產出方式。通過PFI方式，政府與私營企業進行合作，由私營企業承擔部分政府公共物品的生產或提供公共服.務，政府購買私營企業提供的產品或服務，或給予私營企業以收費特許權，或政府與私營企業以合伙方式共同營運等方式，來實現政府公共物品產出中的資源配置最優化、效率和產出的最大化。

1. PFI的典型模式

PFI模式最早出現在英國，在英國的實踐中，通常有三種典型模式，即經濟上自立的項目、向公共部門出售服務的項目與合資經營項目。

(1) 在經濟上自立的項目。以這種方式實施的PFI項目，私營企業提供服務時，政

府不向其提供財政的支持，但是在政府的政策支持下，私營企業通過項目的服務向最終使用者收費，來回收成本和實現利潤。其中，公共部門不承擔項目建設和運營的費用，但是私營企業可以在政府的特許下，通過適當調整對使用者的收費來補償成本的增加。在這種模式下，公共部門對項目的作用是有限的，也許僅僅是承擔項目最初的計劃或按照法定程序幫助項目公司開展前期工作和按照法律進行管理。 -

(2) 向公共部H出售服務的項目。這種項目的特點在于，私營企業提供項目服務所產生的成本，完全或主要通過私營企業服務提供者向公共部門收費來補償，這樣的項目主要包括私人融資興建的監獄、醫院和交通線路等。

(3) 合資經營項目。這種形式的項目中，公共部門與私營企業共同出資、分擔成本和共享收益。但是，為了使項目成為一個真正的PFI項目，項目的控制權必須是由私營企業來掌握，公共部門只是一個合伙人的角色。

2. PFI的優點

PFI與私有化不同，公共部門要么作為服務的主要購買者，要么充當實施項目的基本的法定授權控制者，這是政府部門必須堅持的基本原則;同時，與買斷經營也有所不同，買斷經營方式中的私營企業受政府的制約較小，是比較完全的市場行為，私營企業既是資本財產的所有者又是服務的提供者。PF1方式的核心旨在増加包括私營企業參與的公共服務或者是公共服務的產出大眾化。

PFI在本質上是一個設計、建設、融資和運營模式，政府與私營企業是一種合作關系，對PH項目服務的購買是由有采購特權的政府與私營企業簽訂的。

PFI模式的主要優點表現在:

(1) PFI有非常廣泛的適用范圍，不僅包括基礎設施項目，在學校、醫院、監獄等公共項目上也有廣泛的應用。

(2) 推行PFI方式，能夠廣泛吸引經濟領域的私營企業或非官方投資者，參與公共.物品的產出，這不僅大大地緩解了政府公共項目建設的資金壓力，同時也提高了政府公共

物品的產出水平。

(3) 吸引私營企業的知識、技術和管理方法，提高公共項目的效率和降低產出成本，使社會資源配置更加合理化，同時也使政府擺脫了受到長期困擾的政府項目低.效率的壓力，使政府有更多的精力和財力用于社會發展更加急需的項目建設。

(4) PFI方式是政府公共項目投融資和建設管理方式的重要的制度創新，這也是PFI方式的最大的優勢。在英國的實踐中，被認為是政府獲得高質量、高效率的公共設施的重

要工具，已經有很多成功的案例。

3.PFI方式與BOT方式的比較

PFI與BOT方式在本質上沒有太大區別，但在一些細節上仍存在不同，主要表現在適用領域、合同類型、承擔風險、合同期滿處理方式等方面。

(1) 適用領域。BOT方式主要用于基礎設施或市政設施，如機場、港口、電廠、公路、自來水廠等，以及自然資源開發項目。PFI方式的應用面更廣，除上述項目之外，一些非營利性的、公共服務設施項目(如學校、醫院、監獄等)同樣可以采用PFI融資方式。

(2) 合同類型。兩種融資方式中，政府與私營部門簽署的合同類型不盡相同，BOT項目的合同類型是特許經營合同，而PFI項目中簽署的是服務合同，PFI項目的合同中一般會對設施的管理、維護提出特殊要求。

(3) 承擔風險。BOT項目中，私營企業不參與項目設計，因此設計風險由政府承擔，而PFI項目由于私營企業參與項目設計，需要其承擔設計風險。

(4) 合同期滿處理方式。BOT項目在合同中一般會規定特許經營期滿后，項目必須無償交給政府管理及運營，而PFI項目的服務合同中往往規定，如果私營企業通過正常經營未達到合同規定的收益，可以繼續保持運營權。

(五)PPP方式

政府和社會資本合作模式(Public—PrivatePartnership,PPP)，廣義上泛指公共部門與私營部門為撣供公共產品或服務而建立的長期合作關系。狹義上則強調政府通過商業而非行政的方法，如在項目公司中占股份來加強對項目的控制，以及與企業合作過程中的優勢互補、風險共擔和利益共享。目前，國際學術界和企業界較為認同的是廣義的PPP，即將PPP認定為政府與企業長期合作的一系列方式的統稱，包含BOT、TOT、PF1等多種方式，并特別強調合作過程中政企雙方的平等、風險分擔、利益共享、效率提高和保護公眾利益。

根據《關于印發〈政府和社會資本合作模式操作指南(試行)〉的通知》(財金〔2014〕113號)的規定：投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目，適宜采用政府和社會資本合作模式。政府和社會資本合作項目由政府或社會資本發起，以政府發起為主。政府或其指定的有關職能部門或事業單位可作為項目實施機構，負責項目準備、采購、監管和移交等工作。項目實施機構應組織編制項目實施方案。

1.PPP項目實施方案的內容

PPP項目實施方案包括以下內容：

(1) 項目概況。項目概況主要包括基本情況、經濟技術指標和項目公司股權情況等。基本情況主要明確項目提供的公共產品和服務內容、項目采用政府和社會資本合作模式運作的必要性和可行性，以及項目運作的目標和意義。經濟技術指標主要明確項目區位、占地面積、建設內容或資產范圍、投資規模或資產價值、主要產出說明和資金來源等。項目公司股權情況主要明確是否要設立項目公司以及公司股權結構。

(2) 風險分配基本框架。按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風險。原則上，項目設計、建造、財務和運營維護等商業風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。

(3) 項目運作方式。項目運作方式主要包括委托運營、管理合同、建設一運營一移交、建設一擁有一運營、轉讓一運營一移交和改建一運營一移交等。具體運作方式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。

(4) 交易結構。交易結構主要包括項目投融資結構、回報機制和相關配套安排。項目投融資結構主要說明項目資本性支出的資金來源、性質和用途，項目資產的形成和轉移等。項目回報機制主要說明社會資本取得投資回報的資金來源，包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式。相關配套安排主要說明由項目以外相關機構提供的土地、水、電、氣和道路等配套設施和項目所需的上下游服務。

(5) 合同體系。合同體系主要包括項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營服務合同、原料供應合同、產品采購合同和保險合同等。項目合同是其中最核心的法律文件。項目邊界條件是項目合同的核心內容，主要包括權利義務、交易條件、履約保障和調整銜接等邊界。權利義務邊界主要明確項目資產權屬、社會資本承擔的公共責任、政府支付方式和風險分配結果等。交易條件邊界主要明確項目合同期限、項目回報機制、收費定價調整機制和產出說明等。履約保障邊界主要明確強制保險方案以及由投資競爭保函、建設履約保函、運營維護保函和移交維修保函組成的履約保函體系。調整銜接邊界主要明確應急處置、臨時接管和提前終止、合同變更、合同展期、項目新増改擴建需求等應對措施。

(6) 監管架構。監管架構主要包括授權關系和監管方式。授權關系主要是政府對項目實施機構的授權，以及政府直接或通過項目實施機構對社會資本的授權;監管方式主要包括履約管理、行政監管和公眾監督等。

(7) 采購方式選擇。項目采購應根據《政府采購法》及相關規章制度執行，采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構應根據項目采購需求特點，依法選擇適當采購方式。公開招標主要適用于核心邊界條件和技術經濟參數明確、完整、符合國家法律法規和政府采購政策，且采購中不作更改的項目。

財政部門(或政府和社會資本合作中心)應對項目實施方案進行物有所值和財政承受能力驗證，通過驗證的，由項目實施機構報政府審核;未通過驗證的，可在實施方案調整后重新驗證;經重新驗證仍不能通過的，不再采用政府和社會資本合作模式。

（責任編輯：zyc）

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