目前，鄉鎮審計走過它曾經有過的不甚規范的輝煌，正處在發展與否的動蕩中。一方面由于鄉鎮企業改制，鄉鎮審計的工作范圍縮小近一半；另一方面由于地方機構改革，鄉鎮審計機構能否繼續保留不容樂觀。今后如何發展，本文認為應在分析鄉鎮審計的審計空間有多大、能在哪些方面發揮作用、國情能為鄉鎮審計提供什么樣的工作環境的基礎上，根據當前綜合現狀，探索爭取鄉鎮審計存在形式的途徑和推動鄉鎮審計工作的方法。根據我市十多年鄉鎮審計工作的開展和發展，本文在此提出這樣一個觀點：抓住經濟責任審計的契機，爭取建立穩定的鄉鎮審計機構，逐步推動鄉鎮審計事業的發展。 
　　一、鄉鎮審計形成的原因和現狀 
　　研究鄉鎮審計的存在與發展，首先要討論一下鄉鎮審計的成因與現狀。 
　　（一）鄉鎮審計形成的原因 
　　無庸置疑，鄉鎮審計是自發形成的。其原因大致有以下幾個方面： 
　　1、國家審計和內部審計在經濟工作中所發揮重要作用的啟示。國家審計機關成立后不久，根據審計中存在的問題，從擴大審計監督面出發，提出建立健全內部審計監督。1985年內部審計開始起步，1986年，已經有一部分部門和大中型企業建立了內部審計機構。國家審計機關和內部審計機構建立后，在促進財經紀律、加強內部控制制度、規范財務管理、打擊經濟犯罪等方面發揮了重要作用，鄉鎮的一些領導面對市場經濟發展而日益增多的經濟問題，從國家審計和內部審計中受到啟發，開始借助審計的形式，加強本地區的經濟監督； 
　　2、鄉鎮企業的迅速崛起和大規模發展的需要。二十世紀80年代中期，經濟改革帶來了農村鄉鎮企業的發展，到1991年，就鎮江市而言，已有鄉鎮企業5632家，年產值約88.4億，年利稅約3.8億。與鄉鎮企業迅猛發展相悖的，是鄉鎮企業的管理問題，一方面因企業內部管理水平底、制度松散、漏洞多等因素，很難有大的發展；另一方面由于外部對鄉鎮企業管理沒有規范的制度，再加上分配的不公，導致一些非法侵占集體財物行為的發生。鄉鎮企業作為鄉鎮政府的收入來源之一，其發展好壞、效益高低直接受到政府的重視。掌握家底、及時了解經營中的狀況，成為鄉鎮政府的需要。于是，鄉鎮審計作為管理、監督的手段受到部分重視經濟管理工作的鄉鎮政府的重視。 
　　3、加強監督和規范行政村（包括組）經濟管理的要求。市場經濟的發展，行政村、組的集體積累也在增多，管好、用好集體積累成為村民的一致要求，由于村級財務管理一直比較薄弱，部分村、組干部趁機營私舞弊、損公肥私，影響了干群關系，鄉鎮政府從加強村、組管理，穩定干群關系出發，也希望通過審計的監督作用，來促進行政村、組的財務管理規范，減少違法違紀行為。因此，鄉鎮審計作為促進行政村、組財務透明度，查處行政村、組違紀行為的一種手段得到鄉鎮政府重視和村民的歡迎。 
　　（二）鄉鎮審計的現狀 
　　由鄉鎮審計的成因，我們可以看出它的自發形成有著必然性。但是，當成因部份消失后，其存在就立即陷入一種進退維谷的狀態。世紀之交，鄉鎮審計的機構狀況和工作開展的力度不僅使原來的各地區發展不平衡進一步加大，還進入了一種不穩定狀態。一些原來搞得很有成效的鄉鎮，現在已難覓審計的蹤影。其原因大致可以分為二個方面： 
　　1、鄉鎮審計的建立無制度保證，帶有先天不穩定因素。鄉鎮審計的建立與否，并沒有制度的約束與保證，完全依靠當地政府領導的工作思路和工作方法而定。重視經濟管理的鄉鎮領導一般會重視審計監督在經濟管理中的作用，就有可能考慮解決審計機構、人員編制等問題，當地的鄉鎮審計工作就能正常開展，并取得一定的成效，如我市的丹徒縣的一些鄉鎮；反之，就會不太重視發揮鄉鎮審計的作用，在這些地區，鄉鎮審計機構常常不能得到落實，人員往往不夠穩定，工作時起時伏。有時領導班子一調整，審計工作就無聲無息了，如我市的揚中市的某些鄉鎮。 
　　2、鄉鎮企業改制，原來的審計的范圍縮小。1999年以來，鄉鎮企業改制，原歸鄉鎮集體所有的企業被股份制、租賃制以及私營等形式替代。就鄉鎮政府而言，改制后，不再直接管理鄉鎮企業，原來一些因鄉鎮企業發展而發展起來的鄉鎮審計一下子失去了用武之地，審計監督如當初自發形成一樣，開始自發衰弱，我市的丹陽市、揚中市的部分鄉鎮就是如此。 
　　由鄉鎮審計發展的成因和現狀看，鄉鎮審計發展的部分成因已消失，部分成因則依然存在，也就是說發展的基礎和弱化的因素共存，要繼續發展需要新的推動力。 
　　二、以經濟責任審計為契機，重樹鄉鎮審計旗幟，推動鄉鎮審計工作的開展。 
　　經濟責任審計是加強干部管理和監督工作的一個重要環節，能在一定程度上促進領導干部加強任期內責任意識、遵法意識和廉政意識。中辦、國辦文件下發后，今年中紀委、組織部等五部委又聯合下發了《關于進一步做好經濟責任審計工作的意見》。上述文件雖然沒有直接涉及鄉鎮，但在鄉鎮推行有其必要性和可能性。 
　　（一）在鄉鎮開展經濟責任審計的必要性。 
　　1、對鄉鎮各部門開展經濟責任審計是促進其廉政建設的需要。鄉鎮設有七站八所，長期以來，其負責人常常得不到有效的監督。對這些單位開展經濟責任審計，有利于加強這些單位的廉政建設，減少向下收費的隨意性和開支的隨意性。 
　　2、對行政村、組負責人開展任期經濟責任審計是行政村、組財務公開、密切干群關系需要。近幾年來，鄉鎮審計反映出來的村級負責人以權謀私、非法侵占集體財物的事例不在少數，影響了鄉村基層組織的穩定，開展對行政村、組負責人的任期經濟責任審計，有助于促進這些負責人學法、懂法、執法，加強工作責任心，減少違法亂紀行為，促進農村的社會穩定。 
　　3、對從事財務工作的主要負責人進行任期經濟責任審計是加強財務監督的需要。在農村，財務管理普遍不夠規范，這幾年，鄉鎮審計也揭露了一些主辦會計、出納貪污的案例，有的已經造成無法挽回的損失，對這些從事財務工作的人員進行任期經濟責任審計，能在一定程度上促進村級財務工作的規范性，保護集體資財的安全。 
　　（二）在鄉鎮開展經濟責任審計是可行的。 
　　1、領導干部任期經濟責任審計自\"兩辦\"規范下發以來，受到各級政府的重視。鄉鎮政府做為一級基層組織，也十分重視這項工作。當前，開展任期經濟責任審計的大環境非常有利，這是在鄉鎮開展離任經濟責任審計的重要保證。 
　　2、離任經濟責任審計在鄉鎮已開展多年，為進一步開展領導干部任期經濟責任審計奠定了基礎。廠長（經理）離任經濟責任審計在鄉鎮已開展10多年，積累了一些成功的經驗和做法，為進一步拓展和規范基層領導干部和從事經濟工作的責任人的任期經濟責任審計打下了良好的基礎。 
　　3、任期經濟責任審計受到農民的擁護，有著廣泛的群眾基礎。隨著我國農村民主意識的提高，村民們要求民主理財、公開理財的呼聲很高，如丹陽市高橋鎮有16個行政村，就有11個要求進行審計，審計辦公室也常常接到上訪的村民。因此，在鄉鎮開展離任經濟責任審計不僅是很有必要，也是切實可行的。 
　　（三）建立穩定鄉鎮審計機構的設想 
　　推行鄉鎮審計，必須要建立一個具有一定權威，且相對獨立、穩定的機構。就我市而言，目前最健全的是丹徒縣的鄉鎮審計所，它是做為鄉鎮事業單位列入編制的，而其它市縣的機構設置則是多種多樣，離建立穩定的鄉鎮審計機構還相去甚遠。從當前乃至近一時期鄉鎮審計的審計空間、工作環境和推行任期經濟責任審計的要求看，鄉鎮審計機構的設置擬以以下兩種形式較為可行。 
　　1、按照內部審計機構的設置，在鄉鎮政府設立審計室。可與監察部門合署辦公。五部門聯合發文中規定\"各級行政機關、企事業單位要進一步健全內部審計機構，充實審計力量，積極開展本部門（單位）經濟責任審計工作\"，鄉鎮政府做為一級行政機關，從健全內部審計機構的角度，應當設立審計辦公室，其隸屬關系為鄉鎮政府。審計機構人員以2--3人為宜，經費來源可從兩方面解決，一是鄉鎮財政撥款，以解決人員經費；二是接受委托審計的適當收費，以彌補事業的費的不足。其審計范圍是：（1）鄉鎮政府各部門負責人任期經濟責任審計；（2）鄉鎮預算外資金和各類專項資金審計；（3）行政村、組負責人任期經濟責任審計；（4）行政村、組和有關企事業單位主辦會計及出納會計任期經濟責任審計；（5）其他受委托項目審計。業務受國家審計機關指導。 
　　2、在鄉鎮\"人大\"設立鄉鎮審計機構。其隸屬關系為\"人大\"，人員采用聘用制，設立2--3人。經費來源：人員經費解決的途徑有兩條：一是有條件鄉鎮可以在財政的\"人大\"預算經費中增加鄉鎮審計經費；二是沒有條件的可以采取由鄉鎮\"人代會\"通過，采用行政村和企業統籌的辦法解決。事業經費主要依靠接受企事業單位、行政村委托審計收取的審計費來解決。審計范圍：一是\"人大\"安排的審計項目，主要包括：鄉鎮政府各部門負責人和行政村、組負責人任期經濟責任審計；鄉鎮各項預算外資金和各類專項資金管理、使用情況的專項審計；二是接受社會委托自行安排的審計項目，主要包括：接受行政村、組和有關企事業單位委托，對其主辦會計及出納會計進行的任期經濟責任審計；接受其他社會經濟組織委托對委托項目進行的審計等。 
　　以上兩種機構的設置，本文認為以前者為優。各級國家審計機關可以以五部門聯合發文為依據，積極爭取在政府機構中解決，這樣能使鄉鎮審計規范化、制度化，從而一舉解決鄉鎮審計人員的后顧之憂，有益于鄉鎮審計工作的開展。在前者解決不利的情況下，從\"人大\"尋找突破，采用人員聘用制和經費統籌的辦法暫時堅守鄉鎮審計這塊陣地，等將來有條件了再從根本上解決，也不失為一種積極的辦法。總的是出于這樣一種思考：鄉鎮審計經過10多年的發展，已經有了一支相對成熟的隊伍，在鄉鎮經濟發展中也做出了很大貢獻，如果由于一些不正常因素而使之弱化，將對鄉鎮經濟的健康發展產生不容低估的損失。因此，國家審計機關從經濟監督的宏觀角度出發，應當積極、主動地通過各種渠道，建立、健全、穩定鄉鎮審計機構，推動我省鄉鎮審計事業的發展。 

（責任編輯：中大編輯）