新中國地權制度的形成

(一)農村土地產權制度沿革

1、農民土地所有制的建立 建國以后到1952年的土地改革,實現了在1950年6月頒布的《中華人民共和國土地改革法》提出的目標:"廢除地主階級封建剝削的土地所有制,實行農民土地所有制,借以解放農村生產力,發展農業生產,為新中國工業化開辟道路."通過改革,到1952年底,已使3億無地或少地的農民獲得了6700萬公頃土地,建立起以"耕者有其田"為特征的農民土地所有制.

這種以農民土地所有制為核心的農村地權制度是最適宜當時的農業生產條件、農村產業特點和農民利益取向的制度安排,因而在當時產生了極為顯著的成效.

2、農村土地集體所有制的建立 1952年,中國工業化、城市化過程剛剛開始.1953年,新一輪的農村土地制度變遷便啟動了.為了適應當時實施的優先發展工業的戰略,建立起了相配套的高度集權的計劃經濟體制、人民公社制度和城鄉分隔制度,具體體現在土地制度的變遷上,則是建立起了傳統的土地集體所有制--"三級所有、隊為基礎".

3、農村家庭聯產承包經營責任制的建立 70年代末,中國的經濟體制改革以農村土地制度改革為發端在全國展開.在農村實行土地家庭聯產承包經營責任制,廣大農民的生產積極性被重新喚起.農業生產效率大大提高.

這時期的農村地權內容由原來高度集中的土地所有權分化出了集體土地所有權、土地使用權、土地經營權等各權種.這種地權制度的內容安排由于適應當時的農業產業特性并有利于小農家庭經濟體制傳統優勢的發揮,其經濟效益是極其顯著的.

(二)城市地權制度的演變

1、城市土地國有化奠基時期 在1949一1952年間,人民政府成立,相繼沒收了國民黨政府的地產和官僚資本家、大地主、戰爭罪犯等的地產,將其轉為國有,奠定了社會主義城市土地國有化的基礎.這一時期城市地權除了取消了永佃權和永租權外,基本沿襲了解放前的構架.

2、城市土地基本國有化時期 我國城市土地的國有化是在一系列政治運動中逐步實現的.從1953年至1966年,通過對農業、手工業、資本主義工商業的三大改造和對出租私有房屋的社會主義改造,逐步使城市土地基本國有化.

"三大改造"和"私房改造"不僅使我國城市國有土地從數量上轉化為絕對優勢,而且使人們的社會觀念發生了歷史性的轉變."聚財購地,添置房產"已不再是廣大市民追逐奮斗的目標.以房產或地產謀取收益的活動也逐漸收斂匿跡.房地產市場行為從公開轉向隱蔽.城市土地的所有制處在分崩離析之中.

這時地權結構漸趨模糊,反映出土地經濟關系不夠明朗的客觀狀況.土地國有所有權迅速上升為主要權種.這是一個具有重大意義卻又沒有任何明確界定的權利.這種權利雖然名義上屬于國家,但沒有固定、明確的產權代表,權利的行使實際掌握在各有關部門及其行政領導手中.

這時的土地私有者不再向地上權人提出地租要求,國有土地所有者對地上權人也僅收取時斷時續僅具象征意義的使用費.因此,這時的地上權逐漸消失或為土地使用權所吸收.土地典權和土地抵押權除在歷史形成的舊的經濟關系中維系外,不再有這類經濟行為出現."地權"觀念在社會上被沖洗淡化了.

3、城市土地國有化完成時期 從1966年文化大革命開始到1982年《憲法》第十條證式宣布的"城市的土地屬于國家所有",城市土地國有化經歷了事實完成和法律固定兩個階段.

1967年11月4日《國家房管局、財政部、稅務總局答復關于城鎮土地國有化請示提綱的記錄》中曾明確指出:"對土地國有化問題,中央在1956年已有原則指示,到十年后的今天提出要把土地收歸國有不是太早而是太晚了","以無論什么空地(包括旗地),無論什么人的土地(包括剝削者、勞動人民)都要收歸國有"."對宣布土地國有化前的私人間有關的債權、債務規定原則制止自行處理,如有特殊問題可根據具體情況酌情處理".

在文化大革命期間,各地相繼實現了城市土地的國有.直到1982年12月4日,才在五屆人大五次會議通過的《憲法》中將其固定下來.

這一時期,由于受"一大二公"思想的支配,城市土地的經濟行為幾乎消失殆盡.此時的地權內容中只剩下土地所有權和使用權,而且權能邊界變得十分模糊.少量的地役權在民法中以相鄰關系受到調節.土地經濟屬性、土地問題的嚴重性被掩蓋,社會經濟的發展受到了嚴重制約.

4、城市土地制度改革期 1982年至今,是我國城市土地管理體制和使用制度的重要改革期.土地的經濟價值被重新認識.地產市場行為公開化、合法化.在市場機制作用下.土地使用者迫切需要更多的權利以促進土地的流動.從而獲得相關的經濟效益.作為國有土地所有者代表的政府也深刻地認識到不能從窒息的土地經濟中獲得經濟利益,而且也看到了萎縮的土地經濟結社會帶來的嚴重影響,從而逐步解除了對土地流動的禁錮.

適應經濟發展需要的一些權種不斷從土地所有權、土地使用權中進一步分離出來,使地權的內容更豐富、詳細.1988年七屆人大在通過的《憲法》修正案中確定了"土地使用權可以依法轉讓"的制度.改革基本目標是在維護社會主義公有制和"兩權"分離的條件下,實行依法轉讓的制度.改變土地無償無限期使用為有償有限期使用,并逐步建立土地使用權交易市場,運用市場機制,促進土地的合理配置和充分、合理、有效的利用.1990年《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》明確提出了土地使用權可以"出讓、轉讓、出租、抵押".這一條例使地權內容迅速豐富起來,土地所有權和使用權開始分離(即兩權分離);"轉讓權"、"出租權"、"抵押權"也紛紛從"使用權"中分離出來.它們既是使用權權能的延展,又是對使用權的一種制約.該條例在第三條規定了境內外依規定取得土地使用權的人可以進行土地開發、利用、經營.這里的"開發權"、"經營權"的提出,又突破了使用和流通領域,進入了土地的生產領域.至此,土地的完整經濟屬性首次以法律形式表現出來,法律上作了土地有償使用的規定.但是,諸多權種的提法還缺乏明確的界定,各權種的權能還有待進一步做出具體規范.

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（責任編輯：gx）

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