三、我國土地權利體系設置的指導思想

那么，土地權利設置的宗旨是什么?即土地權利設置要遵循哪些根本的指導思想呢?

有學者提出，土地權利設置的宗旨有兩條：

一是要實現土地權利設置的公平和效率

土地權利設置得公平，則社會平衡和穩定，土地權利的設置突出了效率，則有利于土地效益的充分發揮，有利于社會經濟的較快發展。從土地所有制的角度講，可以劃分為兩大類，一類是土地公有制，一類是土地私有制。傳統觀點認為，土地公有是社會平等、公正的象征，但缺乏應有的效率;土地私有雖然具有效率，但易失去社會公平。而實際上，土地公有具有很強的兩面性，如果權利設置得當，嚴格執法，既可以做到公平，也可以產生效率;反之，既破壞公平，也不能產生效率。當然，土地私有的效率問題也是有條件的，不是完全排除政府的干預，若管理得不好會導致土地的巨大浪費。就不同土地所有制本身來看，無法判斷它的公平與效率與否。

某種土地所有制的公平與效率，除了取決于這種土地所有制本身之外，還取決于具體的土地使用形式和政府的管理方式與體制等。考察各國土地制度，可以得出這樣的結論：如果土地作為自然資源的這一特點受到重視，比如在大多數中央統管經濟的國家，建立的是土地公有制;如果土地作為財產、資產、商品等的這一特點得以重視，比如像在大多數具有商品經濟的資本主義國家，土地私有制就會盛行。土地公有是社會平等、公平的象征;而土地私有則在商品經濟國家里被認為是經濟生活的基石和個人自由的象征。從廣義上講，對社會來說，誰所有土地是無關緊要的，具有重要意義的是土地及建筑物的實際占有及使用制度、方法、機制等。至關重要的是土地使用的占有權、控制權和管理權，這些應與社會的經濟、物質及社會福利相一致。

在當今社會，土地權利已經遠不僅僅指土地的所有權，土地權利的核心轉移到土地權利的用益性，一定程度上擺脫了土地所有制性質的討論，強調和突出其土地使用的效率，同時兼顧公平。如果將土地所有權稱之為一級權利，將土地的用益、擔保等權利稱之為二級權利的話，各國更加注重二級權利的設定。在討論土地使用和土地價值的公平、效率等問題時，也主要集中在土地的二級權利范圍內。土地二級權利的范圍極廣，“僅僅在英美法律中就有50多種大家熟知的土地權利形式，在歐洲主要法律制度中還有許多其他形式，在中東國家中仍然可以在土地占用形式中發現伊斯蘭教的影響(傳統的澳斯曼土地法)，在東歐、中國及正在積極進行改革的國家里可以發現一些新的土地使用形式”。

我國現行土地法律制度，并沒有充分體現效率，公平性也不夠。之所以這樣講，其依據是，首先，根據我國現行法的規定，土地使用權(除劃撥國有土地使用權和農村宅基地使用權外)都有期限，屆滿以后，若土地使用權人不申請續期，并從新繳納土地使用權出讓金，則該土地使用權連同地上物將被國家無償收回。這種對土地使用者所進行的投入不予補償的做法，已經使投資者產生一定的心理壓力和失望，影響到其對土地的充分投資，誘發了短期行為。也有學者從權利結構上分析我國土地利用不夠效率的原因，指出，大陸法系國家的土地利用結構一般都有三個環節：國家對土地的最終所有權、私人土地所有權和私有土地上設定的用益物權。我國目前的土地使用權仍停留在地上權的水平，在土地使用權上還不能設置其他用益物權(事實上可以部分設定其他用益物權)，所以，我國土地利用結構缺乏中間環節，在一定程度上限制了地產市場的完善，土地資源不能充分利用。

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（責任編輯：hbz）

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