三、國家土地所有權(quán)的行使與內(nèi)容

國家土地所有權(quán)的行使及其權(quán)利內(nèi)容包括以下方面：

(一)國有土地所有者代表依法將國家土地所有權(quán)的部分權(quán)能讓與土地使用者。國家對(duì)土地依法享有收益權(quán)，并保有最終處分權(quán)。

國家土地所有權(quán)的行使有以下特點(diǎn)：

第一，國家土地所有權(quán)主體不能親自行使所有權(quán)，而只能由其授權(quán)的代表代為行使所有權(quán)。這一點(diǎn)明顯區(qū)別于集體土地所有權(quán);集體土地所有權(quán)主體完全可以親自行使所有權(quán)的權(quán)能。

第二，國家土地所有權(quán)主體代表不能親自行使土地所有權(quán)的占有、使用權(quán)能(即使行使占有、使用權(quán)能，其身份也非所有者代表，而為劃撥國有土地使用權(quán)人)。因此，國家土地所有權(quán)主體代表必定將土地所有權(quán)的部分權(quán)能讓與符合法律規(guī)定的用地者。據(jù)此，國家享有實(shí)現(xiàn)所有權(quán)經(jīng)濟(jì)功能的收益權(quán)。與此相對(duì)照，集體土地所有權(quán)主體本身及主體代表可以親自行使土地所有權(quán)的全部四項(xiàng)權(quán)能。

第三，國有土地所有者代表對(duì)土地保有最終的處分權(quán)。這是國家土地所有權(quán)的一個(gè)十分重要的特征。這種最終處分權(quán)的一個(gè)突出表現(xiàn)，就是國家可以依法收回已經(jīng)劃撥或者出讓的國有土地使用權(quán)，并可以將收回的土地的使用權(quán)再次劃撥或者出讓。

(二)國有土地所有者代表可依法通過出讓(含以出讓金出資或入股)、出租和劃撥等方式將國有土地使用權(quán)讓與土地使用者。國有土地所有者代表應(yīng)遵守其與土地使用者訂立的土地出讓或租賃合同，履行合同義務(wù)。國有土地所有者代表可依法收回國有土地使用權(quán)。

國有土地所有者代表行使國家土地所有權(quán)的具體方式。根據(jù)已有的法規(guī)和實(shí)踐，目前主要有三種：出讓、出租和劃撥。其中，出讓、出租屬于使用權(quán)的有償讓與，一般采取合同形式。劃撥屬于使用權(quán)的無償授予，一般采用行政文件的形式。在前一種情況下，國有土地所有者代表與土地使用權(quán)人之間構(gòu)成平等主體關(guān)系，故要求國有土地所有者代表注意信守合同;在后一種情況下，國有土地所有者代表與土地使用權(quán)人之間構(gòu)成非平等主體關(guān)系，國有土地所有者代表可以按照正當(dāng)行政程序隨時(shí)收回土地使用權(quán)。

(三)縣級(jí)以上地方人民政府及其職能部門對(duì)國有土地行使處分權(quán)的權(quán)限劃分按《土地管理法》第44條的規(guī)定確定。不具審批權(quán)限或超越審批權(quán)限處分國有土地，其處分行為無效。

因?yàn)椤锻恋毓芾矸ā穼?shí)施用途管制后，各級(jí)政府決定土地命運(yùn)的權(quán)力集中體現(xiàn)在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、具體項(xiàng)目用地審批、征地審批和土地利用規(guī)劃審批上。征地審批因涉及集體土地，并非國家直接行使土地所有權(quán)，而是行使國家對(duì)經(jīng)濟(jì)資源進(jìn)行規(guī)劃利用的宏觀管理職能。故農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批和具體項(xiàng)目用地審批權(quán)限實(shí)際上已成為劃分各級(jí)人民政府土地處分權(quán)的標(biāo)尺。

(四)縣級(jí)以上地方人民政府及其職能部門對(duì)國有土地行使收益權(quán)應(yīng)依法向上級(jí)人民政府及其職能部門上繳土地收益。國有土地收益中的新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)，30%上繳國家中央財(cái)政，70%留給有關(guān)地方人民政府。

不同層次的國有土地所有者代表行使土地所有權(quán)，在收益方面的相互關(guān)系為：原則上應(yīng)當(dāng)層層上交中央，但可以根據(jù)法律規(guī)定或者中央政府的決定，將一部分土地收益留給地方。地方的上下級(jí)之間，也可以照此辦理。

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