國家土地所有權的確定

(一)國家所有土地的來源

建國后，新中國人民政權首先接收了舊中國的國有土地(如政府機關用地、軍營和軍事設施用地、國家投資企業用地、國家所有的公用設施用地等)，同時，根據當時具有憲法性質的《中國人民政治協商會議共同綱領》規定，沒收了地主和官僚資本的土地。1950年，根據《土地改革法》，在實行農村土地制度改革中，將一部分農村土地劃歸國家所有，包括：(1)分配土地時，政府酌量劃出一部分土地，作為一縣或數縣范圍內的農事試驗場或國營示范農場之用;(2)大森林、大水利工程、大荒地、大荒山、大鹽田、礦山及湖、沼、河港等;(3)原屬于地主的，使用機器耕種或有其他進步設備的農田、苗圃、農事試驗場及有技術性的大竹園、大果園、大茶山、大桐山、大桑田、大牧場等;(4)原屬地主所有或公共團體所有的沙田、湖田。

依據1953年中央人民政府頒布的《國家建設征用土地辦法》和以后陸續頒布的有關土地征用的法律、法規，國家為經濟建設、國防建設和其他建設的需要，將一些合作化以前屬于農民個人所有和合作化以后屬于集體所有的農村土地有償征用后，轉為國家所有。

由此可見，國家土地所有權是在建國初期對舊中國土地所有制進行的根本性制度變革中形成，并隨后來的社會主義建設事業的進程不斷發展的。1982年，我國頒布了《憲法》，對國家土地所有權作了如下規定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有;由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外”(第九條第一款)。“城市的土地屬于國家所有”(第十條第一款)。“農村和城市郊區的土地，由法律規定屬于國家所有的，也歸國家所有”(第十條第二款)。“國家為了公共利益的需要，可以依照法律的規定對土地實行征用”(第十條第三款)。這些規定，是確定我國國家土地所有權的基本法律依據。

(二)國家土地所有權客體的確定

依據《憲法》第九條，礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有，但由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。依《憲法》第十條，城市的土地屬于國家所有，農村和城市郊區的土地，只有法律規定屬于國家者方歸國家所有，其他均屬于集體所有。

依據《土地管理法》第八條，城市市區的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有。該規定關于城市土地所有權的歸屬，較之憲法，限定為城市市區。但我國現行法律均未明確“市區”的內涵，一般認為應以城市建成區為準。所謂城市建成區，一般是指已進行城市配套建設，具備城市功能、基本連片的區域。

依據1991年《土地管理法實施條例》第三條，下列土地屬于全民所有即國家所有：(1)城市市區的土地;(2)農村和城市郊區中依法沒收、征用、征收、征購、收歸國有的土地(依法劃定或者確定為集體所有的除外);(3)國家未確定為集體所有的土地、草地、山嶺、荒地、灘涂、河灘以及其他土地。

《土地管理法實施條例》進一步明確了屬于全民所有即國家所有土地范圍：(1)城市市區的土地;(2)農村和城市郊區中已經依法沒收、征收、征購為國有的土地;(3)國家依法征用的土地;(4)依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地;(5)農村集體經濟組織全部成員轉為城鎮居民的，原屬于其成員集體所有的土地;(6)因國家組織移民、自然災害等原因，農民成建制地集體遷移后不再使用的原屬于遷移農民集體所有的土地。”

《確定土地所有權和使用權的若干規定》規定的國家土地所有權的客體范圍主要包括：

(1)城市市區范圍內的土地;

(2) 1950年土地改革中沒有將土地所有權分配給農民的土地;實施1962年《六十條》時未劃入農民集體范圍內的土地;

(3)國家建設征用的土地和已辦理征用手續的土地;

(4)國有鐵路、電力、通訊、水利設施及其附屬設施用地;縣級以上(含縣級)公路線路用地;

(5)軍隊接收的敵偽地產及解放后經人民政府批準征用，劃撥的軍事用地;

(6)河道堤防內的土地和堤防外的護堤地，無堤防河道歷史最高洪水位或者設計洪水位以下的土地，除土改時已將所有權分配給農民，國家未征用，且迄今仍歸農民集體使用的土地;

(7)國家建設對農民集體全部進行移民安置并調劑土地后，遷移農民集體原有的土地;因國家建設征用土地，農民集體建制被撤銷或其人口全部轉為非農業人口，其未經征用的土地;

(8) 1962年9月《六十條》公布以前，全民所有制單位、城市集體所有制的華僑農場使用的原農民集體所有的(含合作化之前的個人土地)，迄今沒有退給農民集體的土地;

(9)《六十條》公布時起至1982年5月國家建設征用土地條例公布時止，全民所有制單位，城市集體所有制單位使用原農民集體所有的土地，有下列情形之一的，屬于國家所有：①簽訂過土地移轉等有關協議的;②經縣級以上人民政府批準使用的;③進行過一定補償或安置勞動力的;④接受農民集體饋贈的;⑤已購買原集體所有建筑物的;⑥農民集體所有制企事業單位轉為全民所有制或者城市集體所有制單位的。

(10)1982年國家建設征用土地條例公布時起至1987年《土地管理法》開始實施止，全民所有制單位和城市集體所有制單位違反規定使用的農民集體土地，依照有關規定進行了清查處理后仍由全民所有制單位、城市集體所有制單位使用的土地;1987年《土地管理法》施行后違法占用的農民集體土地，必須依法處理后，確定土地所有權。

(11)1986年3月中共中央、國務院關于加強土地管理，制止亂占耕地的通知發布之前，全民所有制單位、城市集體所有制單位租用農民集體所有制土地，按照有關規定處理后，能夠恢復耕地的，退還農民集體耕地，所有權仍屬于農民集體;已建成永久性建筑的，由用地單位按租用時的規定，補辦手續，土地歸國家所有。凡已經按照有關規定處理了的，可按處理決定確定所有權和使用權。

(12)土地所有權有爭議，不能依法證明爭議土地屬于農民集體所有的，屬于國家所有。

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（責任編輯：hbz）

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