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第一節(jié) 行政程序概述

一、行政程序的涵義與特征

行政程序是指行政主體實(shí)施行政行為時(shí)所應(yīng)當(dāng)遵循的方式、步驟、時(shí)限和順序。行為方式、步驟構(gòu)成了行政行為的空間表現(xiàn)形式;行為的時(shí)限、順序構(gòu)成了行政行為的時(shí)間表現(xiàn)形式。行政程序本質(zhì)上是行政行為空間和時(shí)間表現(xiàn)形式的有機(jī)結(jié)合。行政程序具有以下特征：

1.行政程序是就行政行為而言的

行政機(jī)關(guān)在民事活動(dòng)中不存在行政程序，行政機(jī)關(guān)在行政訴訟中的活動(dòng)也不表現(xiàn)為行政程序。只有在行政立法行為、行政執(zhí)法行為和行政司法行為等行政行為中才存在行政程序問題。

2.行政程序是行政行為的時(shí)間和空間的表現(xiàn)形式

所謂空間形式，是指行政行為過程的表現(xiàn)形式，如口頭形式、書面形式、動(dòng)作形式等。所謂時(shí)間形式，是指行政行為過程的先后順序以及所必須履行的每個(gè)環(huán)節(jié)和每種形式的時(shí)間限制。

二、行政程序的分類

從不同的角度，可以對行政程序作不同的分類。認(rèn)識(shí)行政程序的分類及其內(nèi)容，有助于行政主體實(shí)施行政行為，有助于行政相對人及時(shí)地保護(hù)自己的合法權(quán)益。

1.內(nèi)部行政程序與外部行政程序

以行政程序適用的范圍為標(biāo)準(zhǔn)，可分為內(nèi)部行政程序與外部行政程序。內(nèi)部行政程序是指行政主體實(shí)施內(nèi)部行政行為時(shí)所必須遵循的程序。如國家公務(wù)員的任免程序、報(bào)告審批程序、公文處理程序、規(guī)章備案程序等。外部行政程序是指行政主體作出外部行政行為所遵循的程序。如行政許可程序、行政處罰程序、行政強(qiáng)制執(zhí)行程序等。

2.抽象行政行為程序與具體行政行為程序

以所涉及的行政行為的性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)，行政程序又可分為抽象行政行為的程序與具體行政行為的程序。行政行為有抽象與具體之分，行政程序也可以分為抽象行政行為的程序與具體行政行為的程序。抽象行政行為的程序是指行政主體實(shí)施抽象行政行為所必須遵循的步驟與方式。其范圍涉及國務(wù)院制定行政法規(guī)，國務(wù)院各部門制定部委規(guī)章，省、自治區(qū)、直轄市以及省、自治區(qū)、直轄市人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府制定地方政府規(guī)章，縣級以上人民政府規(guī)定行政措施，其他行政機(jī)關(guān)發(fā)布具有普遍約束力的決定、命令，所必須遵守的步驟與方式。具體行政行為的程序是指行政主體實(shí)施行政許可、行政命令、行政處罰、行政強(qiáng)制措施、行政征收、行政征用、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政救助、行政確認(rèn)、行政裁決、行政強(qiáng)制執(zhí)行等行為所必須遵守的步驟與方式。

3.法定行政程序與意定行政程序

以法律是否明確規(guī)定和要求為標(biāo)準(zhǔn)，可將行政程序分為法定行政程序與意定行政程序。法定行政程序是指法律有明確的規(guī)定和要求，行政主體必須遵循的行政程序，故又稱強(qiáng)制性行政程序。例如，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的行政處罰，行政主體必須告知當(dāng)事人昕證權(quán)之后才能作出，否則，行政處罰決定無效。意定行政程序，或稱自由行政程序，是指法律沒有明確規(guī)定和要求，由行政主體自由裁量決定或選擇采取的行政程序。

4.事先行政程序與事后行政程序

按照行政程序適用的時(shí)間順序不同分為事先行政程序與事后行政程序。事先行政程序是指行政行為實(shí)施前或?qū)嵤┻^程中應(yīng)遵循的程序。如行政立法之前舉行的聽證程序，正式制定行政規(guī)章前的通告程序，行政決定產(chǎn)生之前進(jìn)行的行政檢查、調(diào)查程序。事后行政程序是指行政行為實(shí)施后，為確定該行政行為的合法性與適當(dāng)性以及糾正違法、不當(dāng)行為而適用的程序。如行政復(fù)議程序。

5.主要行政程序與次要行政程序

以行政程序?qū)π姓鄬θ撕戏?quán)益所產(chǎn)生的影響是否具有實(shí)質(zhì)性，可以將行政程序劃分為主要行政程序與次要行政程序。主要行政程序是指行政主體若不遵守將可能對行政相對人合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的行政程序。例如，行政處罰中的表明身份程序、說明理由程序和聽證程序等。次要行政程序是指行政主體不遵守并不會(huì)對行政相對人合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的行政程序。如行政復(fù)議決定的作出超過1天法定期限，它不會(huì)構(gòu)成對相對人實(shí)體權(quán)利的直接影響，因而不會(huì)影響處于該程序中的實(shí)體行為的效力。

6.主動(dòng)行政程序與依申請行政程序

以行政程序的發(fā)動(dòng)及終結(jié)是否以行政主體依職權(quán)主動(dòng)引起為標(biāo)準(zhǔn)，可以將行政程序劃分為主動(dòng)行政程序與依申請行政程序。行政行為可以分為主動(dòng)行政行為與依申請行政行為，行政程序也相應(yīng)地存在主動(dòng)行政程序與依申請行政程序。主動(dòng)行政程序是指行政主體主動(dòng)引發(fā)或終結(jié)的行政程序，依申請行政程序則是指必須由行政相對人申請才有程序開始或因行政相對人撤回申請而使程序終了的程序。在行政程序中，絕大多數(shù)都屬于主動(dòng)行政程序，而不受類似于訴訟程序中“不告不理”的限制。如行政機(jī)關(guān)施行調(diào)查事實(shí)的程序不受當(dāng)事人主張或聲明的限制。依申請行政程序多適用于授益性行政行為，在行政程序中屬于少數(shù)情形，如行政許可程序即屬依申請行政程序。

7.行政立法程序、行政執(zhí)法程序與行政司法程序

根據(jù)不同的行政職能為標(biāo)準(zhǔn)，可將行政程序分為行政立法程序、行政執(zhí)法程序與行政司法程序。行政立法程序是指行政機(jī)關(guān)制定行政法律規(guī)范時(shí)所適用的程序。由于行政立法行為內(nèi)容的廣泛性、行為對象的不特定性和效力的后及性，行政立法程序一般都比較復(fù)雜、嚴(yán)格，如聽證制度、會(huì)議制度、專家論證制度以及備案制度等成為行政立法程序不可缺少的內(nèi)容。行政執(zhí)法程序是指行政機(jī)關(guān)在行使行政職權(quán)、實(shí)施具體行政行為過程中所適用的程序。由于行政執(zhí)法行為對象的特定性、內(nèi)容的具體性和行為方式的多樣性，決定了其程序的多樣性和差異性，如在行政許可、行政處罰、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政強(qiáng)制執(zhí)行等方面，必須設(shè)置不同的程序制度。行政司法程序是指行政機(jī)關(guān)以第三方公斷人的身份，依法解決行政管理范圍內(nèi)的糾紛所必須遵循的程序。它包括行政復(fù)議程序、行政裁決程序等。由于行政司法行為是解決行政爭議、裁決行政糾紛的活動(dòng)，具有準(zhǔn)司法的特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)公平、公正應(yīng)當(dāng)是行政司法程序設(shè)置的最根本要求。

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