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第一節 行政立法

一、行政立法概述

行政立法是指國家行政機關依照法律規定的權限和程序，制定行政法規和規章的活動。行政立法既具有行政的性質，是一種抽象行政行為;又具有立法的性質，是一種準立法行為。

行政立法的行政性質主要表現在：1)行政立法的主體是國家行政機關;2)行政立法所調整的對象主要是行政管理事務及與行政管理密切關聯的事務;3)行政立法的根本目的是實施和執行權力機關制定的法律，實現行政管理職能。

行政立法的立法性質主要表現在：1)行政立法是有權行政機關代表國家以國家名義制定行政法律規范的活動;2)行政立法所制定的行為規則屬于法的范疇，具有法的基本特征，即普遍性、規范性和強制性;3)行政立法必須遵循相應的立法程序。行政機關制定行政法規、規章必須經過起草、征求意見、會議審查、通過、簽署、公布等法定程序。行政立法雖然具有立法的性質，但是它不同于權力機關的立法。

依據不同的標準，可以對行政立法作不同的分類。

1.職權立法與授權立法 依行政立法的權力來源不同，可以分為職權立法與授權立法。職權立法是指行政機關直接依照憲法和有關組織法規定的職權制定行政法規和規章的活動。如憲法第八十九條規定，國務院可以根據憲法和法律，規定行政措施，規定行政法規，發布決定和命令;第90條第2款又規定，國務院各部、各委員會根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限內，發布命令、指示和規章等。授權立法是指行政機關依據特定法律、法規授權或依據國家權力機關或上級國家行政機關通過專門決議的授權，制定規范性法律文件行為。如治安管理處條例第44條規定："對違反交通管理行為處罰的實施辦法，由國務院另行制定"，屬權力機關對行政機關的立法授權;耕地占用稅暫行條例第15條規定：本條例"實施辦法，由各省、自治區、直轄市人民政府根據本條例的規定，結合本地區的實際情況制定，并報財政部備案"，就是上級行政機關對下級行政機關的立法授權。

2.中央行政立法和地方行政立法 依據行使行政立法權的主體不同，可分為中央行政立法和地方行政立法。中央行政立法即國務院制定行政法規和國務院各部門制定部門規章的活動。中央行政立法調整全國范圍內的普遍性問題和須由中央作出統一規定的重大問題。行政法規和規章在全國范圍內有法律效力。地方行政立法是指一定層級以上的地方人民政府制定規章的活動。在我國，目前有權進行地方行政立法的機關包括省、自治區、直轄市的人民政府，以及省、自治區的人民政府所在地的市和國務院批準的較大的市的人民政府。

3.執行性立法與創制性立法 依據行政立法內容、目的和功能的不同，可以將行政立法分為執行性立法與創制性立法。執行性立法是指行政機關為了執行法律或地方性法規以及上級行政機關發布的規范性文件所作出的具體規定。執行性立法所制定的行政法規和規章一般稱為"實施條例"、"實施細則"或"實施辦法"。創制性立法是指行政機關為了填補法律法規的空白或者變通法律法規的個別規定，以實現行政職能而進行的立法。

二、行政立法主體

我國行政立法主體為：

1.國務院 根據憲法和國務院組織法的規定，國務院有權制定行政法規。其所制定的行政法規包括：

(1)依職權制定行政法規，其形式一般為"條例"、"規定"、"辦法"等。行政法規是國務院為領導和管理國家的各項工作，根據憲法和法律的規定，依法定程序而制定的政治、經濟、教育、科技、文化、外事等各類法規的總稱。

(2)根據全國人大及其常委會的授權制定某些具有法律效力的行政法規。例如，1983年全國人大常委會通過《關于授權國務院對職工退休退職辦法進行部分修改和補充的決定》，1984年9月18日全國人大通過《關于授權國務院改革工商稅制發布有關稅收條例草案試行的決定》，1985年4月10日全國人大通過了《關于授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規定或者條例的決定》等。

2.國務院各部門 根據國務院組織法和立法法的規定，國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構，可以根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限范圍內，制定規章。部門規章規定的事項，應當屬于執行法律或者國務院的行政法規、決定、命令的事項。

3.省、自治區、直轄市人民政府和較大市的人民政府 根據憲法、地方組織法、立法法的規定，省、自治區、直轄市人民政府和較大市的人民政府可以根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規，制定規章。其中較大市是指省、自治區的人民政府所在地的市，經濟特區所在地的市和經國務院批準的較大的市。

三、行政立法的程序

行政立法程序是指行政立法主體依法定權限制定、修改、廢止行政法規和規章所應遵循的步驟、方式和順序。

1.起草

起草是指對列入規劃的需要制定的行政法規和規章，由人民政府各主管部門分別草擬法案。行政法規和規章的起草一般有兩種：一是較為重要的行政法規和規章，其主要內容涉及幾個具體部門業務的，由政府法制機構或主要的部門負責，組成由有關部門參加的起草小組進行工作;二是行政法規和規章的主要內容不涉及其他部門業務的，由主管部門負責起草。

2.征求意見

在起草行政法規、規章的過程中，應當廣泛聽取有關機關、公民、社會各組織的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、昕證會等多種形式。對于涉及其他主管部門的業務或者與其他部門關系密切的規定，應當與有關的部門協商一致。經過充分協商不能取得一致意見的，應當在上報草案時專門提出并說明情況和理由，由上級機關出面協商或決定。對于直接涉及公民利益的某些重要的行政法規和規章草案，應當進行公開討論，廣泛聽取人民群眾的意見，聽取有關專家的意見，包括技術專家、管理專家和法學專家的意見，特別是利害相關人的意見。

起草行政法規、規章時，應當對與內容相同的行政法規、規章作出清理。對同一事項，如果作出與別的行政法規、規章不相一致的規定，應當在上報草案時專門提出并說明情況。如果現行的法規、規章被新的法規、規章所代替，必須在草案中明示廢止。

3.審查

審查是指行政法規、規章草案擬定之后，送交政府主管機構進行審議、核查。承擔行政法規、規章審查職能的是政府法制機構。政府法制機構對行政法規、規章草案審查的主要內容有：1)制定行政法規、規章的必要性和可行性;2)是否符合黨和國家的方針、政策、法律以及上一層次規范性文件的規定;3)是否在本機關的權限范圍內，是否有越權或濫用職權的現象;4)行政法規、規章草案的結構、文字等立法技術是否規范;5)是否符合上報手續，以及有關的資料、說明是否齊備等。法制機構審查后，寫出審查報告，提出是否提交會議討論通過的建議。若需討論通過，應將行政法規、規章草案的上報稿和修改稿一并呈送。

4.通過

通過是指行政法規、規章在起草、審查完畢后，交由主管機關的正式會議討論表決。行政法規要經過國務院全體會議或常務會議審議通過;部門規章要提交部委常務會議審議通過;地方政府規章要提交地方政府常務會議或辦公會議審議通過。

5.簽署

行政法規、規章通過后，還須經制定機關的行政首長簽署。國務院發布的行政法規，應由國務院總理簽署;各部委發布的規章，應由部長或委員會主任簽署;地方人民政府發布的地方政府規章，應由省長、自治區主席或市長簽署。

6.發布與備案

發布是行政法規、規章生效的必經程序和必要條件。凡是未經發布的行政法規、規章都不能認為已發生效力。行政法規由總理簽署，以國務院令的形式發布，并應及時在國務院公報和在全國范圍內發行的報紙上刊登。在國務院公報上刊登的行政法規文本為標準文本。部門規章由部門首長簽署命令公布，并應及時在國務院公報和在全國范圍內發行的報紙上刊登。地方政府規章由省長、自治區主席、市長簽署命令公布，并應及時在本級人民政府公報上和本行政區域范圍內發行的報紙上刊登。

備案是指將已經發布的行政法規、規章上報法定的機關，使其知曉，并在必要時備查的程序。備案本身只是立法程序的一個后續階段，而不是立法本身。行政法規報全國人大常委會備案;國務院部門規章、地方人民政府規章報國務院備案;地方政府規章應當同時報本級人民代表大會常務委員會備案;較大市的人民政府制定的規章同時報省、自治區的人民代表大會常務委員會和人民政府備案;根據授權制定地方行政法規報授權決定規定的機關備案。

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（責任編輯：fky）

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