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第五節 行政訴訟程序

一、起 訴

(一)起訴的涵義與類型

在行政訴訟中，起訴是指公民、法人或者其他組織認為自己的合法權益受到行政機關具體行政行為的侵害，而向人民法院提出訴法請求，要求人民法院通過行使審判權，依法保護自己合法權益的訴訟行為。起訴是原告行使起訴權的單方訴訟行為。行政訴訟中的起訴有兩種類型：

1.直接向人民法院起訴

法律、法規沒有明確規定必須經過復議的，公民、法人或者其他組織對具體行政行為不服時，沒有選擇復議而直接向人民法院起訴。

2.經復議后向人民法院起訴

又分為兩種情況：一是法律、法規明確規定必須經過復議程序才能向人民法院起訴的，當事人經過了行政復議，而對行政復議決定不服向人民法院起訴;二是雖然法律、法規沒有規定必須經過復議才能起訴，但公民、法人或者其他組織自愿選擇先申請復議，對復議決定不服，再向人民法院起訴。

(二)起訴的條件

為防止公民、法人或者其他組織濫用起訴權，同時也為便于監督人民法院的受理工作，行政訴訟法對起訴設定了以下條件：

1.原告必須是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織

首先，原告必須是具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織，合法權益沒有受到侵犯的公民、法人或者其他組織即不具備原告資格。其次，公民、法人或者其他組織必須是"認為"具體行政行為侵犯其合法權益，而這種"認為"是一種主觀上的認為，而并一定必須是客觀上構成了侵犯，是否侵犯由法院通過審理活動才能得出結論。因此，根據行政訴訟法規定的基本精神，原告既包括具體行政行為所直接指向的公民、法人或者其他組織，也包括凡是認為其合法權益受具體行政行為影響的公民法人或者其他組織。同時，如果行政機關以被管理者身份與另一作為行政主體的行政機關發生爭議時也具有原告資格。

2.有明確的被告

原告在提起訴訟時，必須明確指出告哪個行政機關或者告哪個被授權組織。

3.有具體的訴訟請求和事實根據 具體的訴訟請求是指原告要求人民法院給予審判保護的具體內容。根據行政訴訟法的規定和最高法院司法解釋，原告的訴訟請求有四種基本類型：

1)撤銷之訴，即請求人民法院撤銷違法的具體行政行為;

2)限期履行之訴，即行政機關不履行或者拖延履行法定職責的，請求人民法院判決其在一定期限內履行;

3)變更之訴，即在行政處罰顯失公正的情況下，請求人民法院予以變更;

4)確認之訴，即在行政機關實施事實侵權行為時，請求人民法院確認該行為的違法性。起訴狀副本送達被告后，原告提出新的訴訟請求的，人民法院不予準許，但有正當理由的除外。

事實根據包括案情事實和證據事實。案情事實是關于發生爭議的行政法律關系發生、變更或者消滅的事實。證據事實是指為證明案情事實的存在所必須的證明材料。

4.屬于人民法院的受案范圍和受訴人民法院管轄

原告起訴的案件必須是行政訴訟法以及其他法律、法規規定的由人民法院審判的行政案件，對人民法院沒有審判權的行政爭議，不得向人民法院起訴。屬于人民法院審判的行政案件，原告提起訴訟，還必須向有管轄權的人民法院，否則該人民法院因無管轄權而不予受理。

(三)起訴與行政復議

依據行政復議法和行政訴訟法的規定，起訴與行政復議的關系表現在以下幾個方面：

1.行政復議是起訴的必經程序

在法律、法規明確規定必須經過行政復議，才能向人民法院提起行政訴訟時，當事人如果沒有經過行政復議，即不得向人民法院提起行政訴訟。換言之，當事人如果在法定時間內沒有向行政復議機關申請復議，喪失了復議申請權，也就喪失了起訴權。復議機關不受理復議申請或者在法定期限內不作出復議決定，公民、法人或者其他組織不服，可以依法向人民法院提起行政訴訟。

2.選擇復議的處理

(1)公民、法人或者其他組織既提起訴訟又申請復議的，由先受理的機關管轄;同時受理的，由公民、法人或者其他組織選擇。

(2)當事人選擇了復議，正處于行政復議過程中，當事人不得向人民法院提起行政訴訟。必須是在行政復議機關作出了行政復議決定或者逾期不作出行政復議決定時，當事人才可以向人民法院提起行政訴訟。

(3)公民、法人或者其他組織向復議機關申請行政復議后，又經復議機關同意撤回復議申請，在法定起訴期限內可以對原具體行政行為提起訴訟。

3.在特殊的選擇復議下，即當事人選擇行政復議就不得向人民法院提起行政訴訟時，當事人選擇了行政復議，就喪失了起訴權

4.法律明確規定，行政復議機關的復議決定為終局決定時， 當事人對行政復議決定不服不得向人民法院提起訴訟。

(四)起訴與訴訟時效

訴訟時效是指法律規定的關于保障權利人通過訴訟實現其請求權利的有效期限。當事人必須在訴訟時效內提起訴訟，超過訴訟時效，即意味著當事人喪失了起訴權。訴訟時效設置的目的在于保障社會關系和社會秩序的穩定性。行政訴訟法規定了兩種訴訟時效。

(1)經過復議向人民法院，起訴的一般時效是，在收到復議決定書之日起15日內或者在復議機關逾期不作復議決定時自逾期之日起15日內，向人民法院提起訴訟。如果其他法律另行規定了訴訟時效，按照這些法律規定的訴訟時效。

(2)直接向人民法院起訴的一般時效是，在知道作出具體行政行為之日起3個月內，向人民法院提起訴訟。如果其他法律另行規定了訴訟時效，按照這些法律規定的訴訟時效。

(3)公民、法人或者其他組織申請行政機關履行法定職責，行政機關在接到申請之日起60日內不履行的，公民、法人或者其他組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。法律、法規、規章和其他規范性文件對行政機關履行職責的期限另有規定的，從其規定。公民、法人或者其他組織在緊急情況下請求行政機關履行保護其人身權、財產權的法定職責，行政機關不履行的，起訴期限不受60日的限制。

(4)行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年。復議決定未告知公民、法人或者其他組織訴權或者法定起訴期限的，也與前述規定相同。

(5)公民、法人或者其他組織不知道行政機關作出的具體行政行為內容的，其起訴期限從知道或者應當知道該具體行政行為內容之日起計算。對涉及不動產的具體行政行為從作出之日起超過20年、其他具體行政行為從作出之日起超過5年提起訴訟的，人民法院不予受理。

此外，公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他特殊情況耽誤法定期限的，在障礙消除后的10天內，可以申請延長期限，由人民法院決定。其中，有以下兩種比較顯然的情況：

1)由于不屬于起訴人自身的原因超過起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期間內;

2)因人身自由受到限制而不能提起訴訟的，被限制人身自由的時間不計算在起訴期間內。

二、受 理

(一)受理的概念及其審查

受理是指原告起訴后，經受訴人民法院審查，認為符合起訴條件，決定立案審理的行為。人民法院應當組成合議庭對原告的起訴進行審查，經過審查認為起訴符合法定受理條件的，應當在7日內立案，并通知原告;認為不符合起訴條件的，應當7日內作出裁定，通知原告不予受理。7日內不能決定是否受理的，應當先予受理;受理后審查不符合起訴條件的，裁定駁回起訴。原告對不予受理和駁回起訴的裁定不服，可以在接到裁定之日起10內向上一級人民法院提起上訴。

受訴人民法院在7日內既不立案，又不作出裁定的，起訴人可以向上一級人民法院申訴或者起訴。上一級人民法院認為符合受理條件的，應予受理;受理后可以移交或者指定下級人民法院審理，也可以自行審理。

(二)應當受理的特殊情形

從理論上說，是否符合行政訴訟法關于起訴條件規定的，人民法院都應當予以受理。在實踐中，在受理方面，存在一些特殊情形：

(1)原告或者上訴人未按規定的期限預交案件受理費，又不提出緩交、減交、免交申請，或者提出申請未獲批準的，按自動撤訴處理。在按撤訴處理后，原告或者上訴人在法定期限內再次起訴或者上訴，并依法解決訴訟費預交問題的，人民法院應予受理。

(2)人民法院判決撤銷行政機關的具體行政行為后，公民、法人或者其他組織對行政機關重新作出的具體行政行為不服向人民法院起訴的，人民法院應當依法受理。

(3)行政機關作出具體行政行為時，沒有制作或者沒有送達法律文書，公民、法人或者其他組織不服向人民法院起訴的，只要能證明具體行政行為存在，人民法院應當依法受理。

(三)不予受理的情形

有下列情形之一的，人民法院應當裁定不予受理;已經受理的，裁定駁回起訴：

1)請求事項不屬于行政審判權范圍的;

2)起訴人無原告訴訟主體資格的;

3)引起訴人錯列被告且拒絕變更的;

4)法律規定必須由法定或者指定代理人、代表人為訴訟行為，未由法定或者指定代理人、代表人為訴訟行為的;

5)由訴訟代理人代為起訴，其代理不符合法定要求的;

6)起訴超過法定期限且無正當理由的;

7)法律、法規規定行政復議為提起訴訟必經程序而未申請復議的;

8)起訴人重復起訴的;

9)人民法院裁定準許原告撤訴后，原告以同一事實和理由重新起訴的;

10)訴訟標的為生效判決的效力所羈束的;

11)起訴不具備其他法定要件的。

(四)受理的法律后果

起訴一經受理，即產生以下法律后果：

1.對具體行政行為的法律后果

(1)起訴被受理后，被訴具體行政行為暫不具有最終的法律效力，有待人民法院判決確定。

(2)根據行政訴訟法第四十四條的規定，訴訟期間不停止具體行政行為的執行，只在特殊情況下例外。

2.程序法上的后果

受訴人民法院一旦受理某一案件，該案件的訴訟系屬即予確定，受理人民法院取得了依法對該案件的審判權和經過審理解決行政爭議的義務，除法律規定的特殊情況外，人民法院不得隨意解除與當事人的訴訟法律關系;起訴與應訴雙方也分別相應取得了原告或者被告的訴訟地位，各自依法享有訴訟權利，承擔訴訟義務;原告不得自行就同一案件再向該人民法院或者其他人民法院另行起訴;被告行政機關也不得自行向原告和證人收集證據。

三、第一審程序

(一)審判組織形式和審理方式

人民法院審查起訴后，決定立案審理，引起第一審程序的開始。第一審程序是人民法院依照法定管轄權限，對案件進行的初次審理。

1.組成合議庭

人民法院審理行政案件一律實行合議制，合議庭是實現合議制審判制度的基本組織形式。合議庭有兩種組織形式：一是由審判員組成合議庭;二是由審判員與陪審員組成合議庭。陪審員參加審理案件的，是合議庭的組成人員，具有與審判員同等的權利。合議庭的人數必須是3人以上的單數。

合議庭由院長或者行政審判庭庭長指定合議庭中審判員一人擔任審判長;院長或者庭長參加合議庭審理案件時，擔任審判長。合議庭在審判長組織領導下進行活動。合議庭成員平等，對于案件的調查、審理、裁判以及其他重要問題，由全體成員共同研究，按照多數決定原則作出裁決。

2.開庭審理

開庭審理是指在當事人和其他訴訟參與人共同參加下，合議庭在審判法庭上按照一定程序主持審理行政案件的整個過程。在行政訴訟的第一審程序中，人民法院不得進行書面審理，應當一律實行開庭審理。開庭審理是貫徹公開審判原則的最主要的形式。

開庭審理具有以下特點：

1)行政訴訟法律關系主體同時在法院的開庭地點參加訴訟活動;

2)當事人可以充分行使各項訴訟權利;

3)案件的事實和證據必須公開在法庭上調查核實，凡未經法庭調查核實的事實和證據不能作為定案根據;

4)開庭審理具有一定的形式和程序，要求有一定的場所作為審判法庭，程序包括開庭前的準備、出庭情況審查、法庭調查、法庭辯論、評議判決、公開宣判等階段。

開庭審理有兩種方式：

1)公開審理。人民法院審理行政案件的活動，除法律另有規定者外，必須公開進行。公開審理有兩層涵義：一是對當事人和其他訴訟參與人公開，即案件的審理須在當事人、其他訴訟參與人參加下進行;二是對社會公開，即開庭審理活動允許社會上與案件無關的群眾旁聽，允許記者采訪報道。公開審理是開庭審理的主要形式。

2)不公開審理。在開庭審理時，只允許當事人和人民法院通知到庭的其他訴訟參與人參加，不允許群眾旁聽，不準記者采訪報道。不公開審理的案件包括涉及國家秘密、個人隱私和法律另有規定的案件。在司法實踐中，涉及未成年人、商業技術秘密的案件也不公開審理。不公開審理是開庭審理原則的例外。

(二)審理前的準備事項

審理前的準備是合議庭開庭審理行政案件之前必須經過的訴訟階段。人民法院審理前的準備工作包括以下各項：

1)應向被告依法送起訴狀副本和應訴通知書，將答辯狀副本依法送原告;

2)審查決定是否需要并案審理或者分案審理;

3)初步審查訴訟文書和證據材料;

4)決定是否裁定停止具體行政行為的執行;

5)準備并研究審理本案所需要依據的法律文件。

人民法院對于因一方當事人的行為或者其他原因，可能使具體行政行為或者人民法院生效裁判不能或者難以執行的案件，可以根據對方當事人的申請作出財產保全的裁定;當事人沒有提出申請的，人民法院在必要時也可以依法采取財產保全措施。

人民法院審理起訴行政機關沒有依法發給撫恤金、社會保險金、最低社會保障費等案件，可以根據原告的申請，依法書面裁定先予執行。

當事人對財產保全或者先予執行的裁定不服的，可以申請復議。復議期間不停止裁定的執行。

(三)開庭審理的程序

1.開庭前準備階段

主要事項有：

1)召開合議庭準備會議;

2)傳喚、通知當事人和其他訴訟參與人;

3)公告。

2.出庭情況審查階段

出庭情況審查內容是：

1)查明當事人和其他訴訟參與人是否到庭;

2)由書記員宣布法庭紀律;

3)審判長宣布開庭;

4)宣布案由、告知當事人的訴訟權利和義務。

3.法庭調查階段

法庭調查的內容是：

1)原告宣讀起訴狀，被告宣讀答辯狀;

2)當事人陳述和詢問當事人;

3)詢問證人、審查證人證言材料;

4)詢問鑒定人、勘驗人，審查鑒定結論、勘驗筆錄;

5)審查書證、物證及視聽資料。

4.法庭辯論階段

法庭辯論的順序是：先由原告及其訴訟代理人發言，再由被告及其訴訟代理人答辯，然后雙方相互辯論。第三人參加訴訟的，應在原被告發言后再發言。

法庭辯論由審判長主持，任何人發言須經審判長許可。辯論時，當事人重復陳述、陳述與案件無關的內容，甚至侮辱、攻擊謾罵對方的，審判長有權制止。辯論中提出與案件有關的新的事實、證據，由合議庭決定停止辯論，恢復法庭調查。

5.合議庭評議階段

在評議時，合議庭成員可以平等地表明自己對案件的處理意見。合議庭成員意見不一致時，適用少數服從多數的原則，按多數意見作出裁決。評議過程制成評議筆錄，評議中不同意見必須如實記入筆錄，由合議庭全體成員簽名。本案是否屬于重大、疑難的行政案件，是否提請院長提交審判委員會討論決定。

6.公開宣判階段

行政案件無論是否公開審理，都應當公開宣判。能夠當庭宣判的，由審判長在休庭結束，恢復開庭后當庭宣判，并在一定期日內向當事人發送判決書。不能當庭宣判需要報審判委員會討論決定的案件，應當定期宣判。審判長可以當庭告知當事人定期宣判的時間和地點，也可以另行通知。定期宣判的，宣判后立即發給當事人判決書。

7.閉庭

由審判長宣布閉庭。

(四)訴訟阻卻

訴訟阻卻是指由于某些特定的原因，使訴訟過程中斷或者不能按正常程序進行審理和裁判。在行政訴訟中，訴訟阻卻的情形主要有以下幾種：

1.延期審理

即人民法院在開庭審理之前或者審理過程中，由于特殊情況，以致無法按預定的時間開庭審理，而將開庭審理的時間推遲。需要延期審理的情況包括：1)因行政機關改變被訴具體行政行為;2)因必須到庭的當事人和其他訴訟參與人沒有到庭;3)因當事人申請回避不能進行審理;4)需要通知新的證人到庭，調取新的證據，重新鑒定、勘驗或者需要補充證據;5)因合議庭成員臨時有緊急任務或者特殊、意外情況不能出庭且元人代替的;6)其他需要延期審理的情況等。當這些情況出現時，人民法院作出延期審理的決定。下次開庭審理的時間，可以在決定延期審理時確定，也可以另行通告。

2.延長審限

即人民法院在審理行政案件過程中，由于發生特殊情況而無法在規定的審理期限內結案，經高級人民法院或者最高法院批準而延長審理期限的訴訟行為。根據行政訴訟法的規定，法院應當在立案之日起3個月內作出第一審判決;上訴案件應當在2個月內作出終審判決。有特殊情況需要延長的，由高級人民法院批準，基層人民法院申請延長審理期限，應當直接報請高級人民法院批準，同時報中級人民法院備案;高級人民法院需要延長的，由最高人民法院批準。該審理期限是指從立案之日起至裁判宣告之日止的期間，鑒定、處理管轄爭議或者異議以及中止訴訟的時間不計算在內。

3.撤訴

即原告在人民法院宣告判決或者裁定前，按照法律規定的程序，放棄其起訴權的訴訟行為。撤訴經人民法院批準將導致訴訟終結。撤訴分為兩種情況：

(1)申請撤訴，即原告自愿放棄起訴權的行為。其原因包括原告在被告改變被訴具體行政行為后表示同意而申請撤訴和在被告未改變被訴具體行政行為的情況下自愿申請撤訴。

(2)視為申請撤訴或推定申請撤訴。有三種情況：一是經人民法院兩次合法傳喚，原告無正當理由拒不到庭的;二是在開庭審理期間，原告未經法庭許可中途退庭，拒不返回的;三是原告在法定期間內未預交訴訟費用，又沒有提出緩交訴訟費用申請的。

上述兩類撤訴都必須經人民法院準許。起訴是原告行使起訴權的訴訟行為，因而在原告申請撤訴或者有可視為申請撤訴的行為時，人民法院一般裁定準許。但是，當原告撤訴可能導致因無法對違法的具體行政行為進行司法審查，損害國家利益、集體利益或者社會利益時，人民法院應當裁定不準許撤訴，原告拒不到庭的，人民法院可以缺席判決。

考慮到人民法院的權威性、原告行使撤訴權的慎重性及行政訴訟法律關系的整體性，人民法院裁定準許原告撤訴，原告再起訴的，人民法院不予受理。但是，如果原告因在法定期限內未預交訴訟費用，又沒有提出緩交訴訟費用的申請，按自動撤訴處理的，原告在起訴期限內再次起訴，人民法院應予受理。

4.缺席判決

即合議庭開庭審理時，在當事人缺席的情況下，經過審理作出的判決。缺席判決在行政訴訟中適用于以下三種情況：1)經人民法院兩次合法傳喚，被告無正當理由拒不到庭的;2)被告雖然到庭參加訴訟，但未經法庭許可中途退庭的;3)原告申請撤訴，人民法院裁定不予準許的，原告經合法傳喚，無正當理由拒不到庭或者未經法庭許可而中途退庭的。第三人經合法傳喚無正當理由拒不到庭，或者未經法庭許可中途退庭的，不影響案件的審理。

5.訴訟中止

即在訴訟過程中，由于發生某種無法克服和難以避免的特殊情況，人民法院裁定暫時停止訴訟程序的進行。在行政訴訟中，有下列情形之一的，中止訴訟：1)原告死亡，須等待其近親屬表明是否參加訴訟;2)原告喪失訴訟行為能力，尚未確定法定代理人的;3)作為訴訟一方當事人的行政機關、法人或者其他組織終止，尚未確定權利義務承受人的;4)一方當事人因不可抗力的事由，不能參加訴訟的;5)案件涉及法律適用問題，需要送請有權機關作出解釋或者確認的;6)案件的審理須以相關民事、刑事或者其他行政案件的審理結果為依據，而相關案件尚未審結的;7)其他應當中止訴訟的情形。訴訟中止由人民法院作出裁定，當事人不服，不得申請復議和提起上講。

6.訴訟終結

即在訴訟過程中，因出現使訴訟不能繼續進行且不能恢復或者訴訟繼續進行已經沒有實際意義的情況，人民法院裁定結束正在進行的訴訟程序。在訴訟終結的制下，人民法院對當事人之間的爭議因沒有必要而沒有作出實體處理。導致訴訟終的情況有以下兩類：1)訴訟繼續進行已經沒有實際意義。如原告撤訴，法院同意，就可以終結訴訟。2)訴訟無法繼續進行。如原告死亡，沒有近親屬或者近親屬放棄訴訟權利的;作為原告的法人或者其他組織終止后，其權利義務的承受人放棄訴訟權利的。此外，上述導致訴訟中止原因中的第1、2、3條，在中止訴訟滿90日仍無人繼續訴訟的，裁定終結，但有特殊情況的除外。當事人不服終結訴訟的裁定，不得復議或者上訴。裁定一經送達即發生法律效力。訴訟終結后，當事人不得以同一事實和理由再行起訴。

7.移送

即人民法院在訴訟過程中，把自己審理的案件或者案件材料全部或者部分送交有關部門處理的措施。在行政訴訟中，有必要移送的情形有：1)人民法院發現受理的案件不屬于自己管轄，將整個案件移送給有管轄權的人民法院管轄;2)人民法院在審理行政案件中，認為行政機關的主管人員、直接責任人員違反政紀的，應將有關材料移送該行政機關或者其上一級行政機關或者監察、人事機關;3)人民法院在審理行政案件中，發現被處罰人的行為構成犯罪，應當追究刑事責任的，如果對刑事責任的追究不影也本案審理的，應繼續審理，并應及時將有關犯罪材料移送有關機關;如果對刑事責任的追究影響本案審理的，應中止訴訟，將有關犯罪材料移送有關機關處理，在有關機關作出最終處理后，再恢復訴訟。

需要移送時，合議庭應制作裁定或者通知書，陳述對移送材料的看法和移送的理由，然后連同有關材料移送至有關部門。

四、第二審程序

(一)第二審程序的概念與意義

第二審程序是指上一級人民法院依照法律規定，根據當事人在法定期限內提起的上訴，對下一級人民法院作出的尚未生效的行政判決或者裁定進行重新審理的程序。第二審程序是根據當事人的上訴而發生，故又稱"上訴審程序";我國實行兩審終審制，故第二審程序又稱"終審程序"。第二審程序并不是每一個行政案件的必經程序。第一審人民法院作出判決、裁定后，當事人在法定上訴期內不上訴，或者被第一審人民法院的上一級人民法院駁回上訴，則都不會引起第二審程序。

設置第二審程序的意義在于：

1)在行政復議制度中，實行以選擇復議為原則，必經復議為補充的基本原則，設置第二審程序，能夠以比較健全的司法程序來保護公民、法人和其他組織的合法權益;

2)通過第二審人民法院的審判活動，可以糾正第一審裁判中的錯誤，保護當事人的合法權益;

3)能夠幫助當事人服判息訴，減少糾紛和纏訟，增強行政審判的良性效果。

(二)上訴的提起和受理

上訴是指當事人不服第一審人民法院所作出的未生效的行政裁判，在法定期限內聲明不服，提出上訴狀請求上一級人民法院對行政案件進行第二次審理并撤銷或者改變第一審裁判的上訴行為。上訴是法律賦予當事人的一項訴訟權利，既不可被剝奪，也不可被限制。無論第一審裁判是否正確，當事人都可提起上訴。只要依法提起上訴，就必然引起第二審程序。當事人提起上訴，必須依法具備以下條件：

1.上訴人和被上訴人必須適格

第一審程序的當事人，包括原告、被告、第三人及其法定代理人、法人和其他組織的法定代表人，都有資格提起上訴;委托代理人必須經被代理人的特別授權，才能以被代理人的名義提起上訴。被上訴人必須是提起上訴的當事人的對方當事人。第一審人民法院作出判決和裁定后，當事人均提起上訴的，上訴各方均為上訴人。訴訟當事人中的一部分人提出上訴，沒有提出上訴的對方當事人為被上訴人，其他當事人依原訴訟地位列明。

2.存在法律允許提起上訴的對象，即未生效的第一審行政判決

最高人民法院的第一審行政裁判是終審的裁判，不能成為上訴的對象。

3.上訴必須在法定期限內提起

當事人不服人民法院第一審判決的，有權在判決書送達之次日起15日內向上一級人民法院提起上訴;當事人不服人民法院第一審裁定的，有權在裁定書送達之次日起10日內向上一級人民法院提起上訴。當事人逾期不上訴的，即喪失上訴權。在上訴期間，當事人因不可抗拒的事由或者其他正當理由耽誤了上訴期限的，應在障礙消除后10日內申請順延上訴期限，是否準許由人民法院決定。

4.上訴必須遞交上訴狀

上訴狀是表明當事人上訴意愿和請求的，書面訴訟文書。上訴狀一般包括如下內容：當事人的姓名、法人或者其他組織的名稱及其法定代表人的姓名，原審人民法院的名稱，案件編號和案由，上訴的請求和理由。上訴請求是上訴人通過上訴所要達到的目的，上訴理由則是上訴人提出上訴請求的具體根據。

5.在遞交上訴狀的同時交納訴訟費用

上訴曲不服第一審人民法院未生效裁判的當事人在法定上訴期限內向原審人民法院的上一級人民法院提出。第一審并案審理的案件，判決后一人或者部分人上訴，上訴后是可分之訴的，未上訴的當事人在法律文書中可以不列;上訴后仍是不可分之訴的，未上訴的當事人可列為被上訴人。上訴狀應當通過原審人民法院提出，并按照對方當事人的人數提出副本，當事人直接向第二審人民法院上訴的，第二審人民法院應當在5日內將上訴狀發交原審人民法院。原審人民法院或者第二審人民法院收到上訴狀后，應當立即通知對方當事人。上訴人上訴超過法定期限的，應由第一審人民法院裁定駁回上訴。

當事人提出上訴，應當按照其他當事人或者訴訟代表人的人數提出上訴狀副本。原審人民法院收到上訴狀后，應在5日內將上訴狀副本送交對方當事人。對方當事人收到上訴狀副本，應在10日內提出答辯狀。當事人不提出答辯狀的，不影響人民法院審理。原審人民法院應當在收到答辯狀之日起5日內副本送達當事人。

原審人民法院收到上訴狀、答辯狀，應當在5日內連同全部案卷和證據，報送第二審人民法院。已經預收訴訟費用的，一并報送。

在二審法院受理上訴至作出二審裁判之前，上訴人認為自己的上訴理由不充分，或者接受一審裁判等，可以向二審法院申請撤回上訴。撤回上訴應當遞交撤訴狀。撤回上訴是否準許，應由二審法院裁定。人民法院不得準許撤回上訴的情形有：1)發現行政機關對上訴人有脅迫的情況或者行政機關為了息事寧人對上訴人作了違法讓步的;2)在第二審程序中，行政機關不得改變原具體行政行為，而上訴人因行政機關改變原具體行政行為而申請撤回上訴的;3)雙方當事人都提出上訴，而只有一方當事人提出撤回上訴的;4)原審人民法院的裁判確有錯誤，應予糾正或者發回重審的。

二審人民法院對于當事人撤回上訴的申請應作出準予或者不準予撤回上訴的裁定。因此，應制作裁定書，由合議庭成員和書記員并加蓋法院的印章。不準撤回上訴的裁定可以用口頭形式表達，記入筆錄。上訴撤回后，產生以下法律后果：一是上訴;人喪失對本案的上訴權，不得再行上訴;二是第一審裁判立即發生法律效力;三是上訴費用由上訴人負擔。

(三)上訴案件的審理

第二審與第一審審理的是同一訴訟案件，訴訟當事人沒有改變，只是稱謂發生了變化。，當事人雙方的訴訟主張與第一審也有密切聯系，上訴人不僅要求撤銷或者變更第一審裁判，而且要求第二審人民法院確認自己的合法權益。第一審是第二審的基礎，第二審是第一審的繼續。兩者所適用的程序基本相同，但第二審有自己的特點：

(1)在審判組織形式上，二審人民法院審理上訴案件一律由審判員組成合議庭，合議庭成員必須是3人以上的單數。

(2)二審人民法院審理上訴案件，有開庭審理和書面審理兩種方式。二審人民法院對上訴案件，認為事實清楚的，可以實行書面審理。書面審理是指人民法院只對當事人所提出的訴狀、答辯狀以及其他書面材料和證據進行審查，不需要開庭而作出裁判的審判方式。人民法院采取書面審理方式，必須具備兩個條件：1)必須是審理上訴案件：2)必須是認為案件事實已經清楚。如果事實不清楚，仍要開庭審理;即使事實清楚，人民法院認為必要，也可以開庭審理。當事人對原審人民法院認定的事實有爭議的，或者第二審人民法院認為原審人民法院認定事實不清楚的，第二審人民法院應當開庭審理。可見，開庭審理是原則，書面審理是例外。

(3)二審人民法院對上訴案件的審理，必須全面審查一審人民法院認定的事實是否清楚，適用的法律、法規是否正確，有無違反法定程序等，不受上訴范圍的限制。同時，應當對原審人民法院的裁判和被訴具體行政行為是否合法進行全面審查。

(4)在二審人民法院審理過程中，被告不得改變被訴具體行政行為;

(5)二審人民法院審理上訴案件，可以在本人民法院進行，也可以到案件發生地或者原審人民法院所在地進行。

當事人在二審期間提出行政賠償請求的，二審人民法院可以進行調解：調解不成的，應當告知當事人另行起訴。

五、審判監督程序

(一)審判監督程序的涵義和類型

審判監督程序是指人民法院發現已經發生法律效力的判決、裁定違反法律、法規規定，依法對案件再次進行審理的程序。審判監督程序不是必須經過的審理程序，不具有審級的性質，是第一審、第二審以外的檢驗法院已結案件辦案質量的一種監督程序。審判監督程序包括再審程序和提審程序兩種程序。

(1)再審程序是指人民法院為了糾正已經發生法律效力的判決、裁定的錯誤，依照審判監督程序對案件再次進行審判的活動。再審分為兩種：一是自行再審，即人民法院自行按照審判監督程序對本院裁判已經生效的行政案件進行審理;二是指令再審，即上級人民法院按照審判監督程序，指令原審人民法院對裁判已經生效的行政案件的審理。

(2)提審程序是指上級人民法院按照審判監督程序對下級人民法院裁判已經生效的行政案件進行審理的活動。

(二)審判監督程序與二審程序的關系

審判監督程序與二審程序既有共同點，又有區別。兩者的共同點在于，都是以人民法院已經作出的裁判為基礎，都是對人民法院的審判工作進行監督，保證辦案質量的程序。兩者的區別在于：

1.提起的主體不同

提起審判監督程序的主體必須是法律明確規定的各級人民法院院長和上級人民法院、最高人民法院以及各級人民檢察院。在審判監督程序中，當事人的申訴往往能為該程序的提起提供線索，但其自身并不能直接引起該程序的發生;而有權提起上訴的，則是享有上訴權的當事人，并且當事人的上訴必然引起第二審程序的發生。

2.提起的條件不同

只有發現已經生效的判決、裁定違反法律、法規，才能提起審判監督程序;而只要當事人不服一審未生效的判決、裁定，無論判決、裁定是否違反法律、法規，即可在法定期限內提起第二審程序。

3.有無期限限制的不同

審判監督程序在判決、裁定生效后的任何時間內都可提起;而第二審程序只能在法定的上訴期限內提出。

4.審理的主體不同

適用審判監督程序的行政案件，既可由原審人民法院審理，也可由原審人民法院的上級人民法院審理;而適用第二審程序的行政案件，只能由第一審人民法院的上一級法院審理。

5.審理的對象不同

適用審判監督程序審理的是已經生效的判決、裁定;而適用第二審程序的則是尚未生效的第一審判決、裁定。

6.程序的性質不同

審判監督程序是為了糾正人民法院生效判決、裁定的錯誤而設置的一種特殊程序，不具有審級性質，是對人民法院生效裁判的一種事后監督和補救措施;而第二審程序是按照兩審終審的審級制度設置的，是對第一審行政案件的繼續審理。

(三)審判監督程序的提起

根據行政訴訟法第63條的規定，提起審判監督程序的原因是已經生效的判決、裁定"違反法律、法規規定"。有下列情形之一的，屬于"違反法律、法規規定"：1)原判決、裁定認定的事實主要證據不足;2)原判決、裁定適用法律、法規確有錯誤;3)違反法定程序，可能影響案件正確裁判;4)其他違反法律、法規的情形。

因提起審判監督程序的主體不同，分別適用以下三種挺起程序：

1.人民法院院長通過審判委員會決定再審

人民法院院長對本院已經發生法律效力的判決、裁定，發現違反法律、法規規定，認為需要再審的，應當提交審判委員會決定是否再審。

2.上級人民法院提審或者指令再審

上級人民法院對下級人民法院有審判監督權，因此，上級人民法院對下級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現違反法律、法規規定的，有權提審或者指令下級人民法院再審。經上級人民法院審理的上訴案件需要再審時，應由該上級人民法院再審，不得指令下級人民法院再審。但對于維持原判的上訴案件的再審，上級人民法院利用要求原一審人民法院進行審查，并寫出案情報告，提出處理意見，報上級人民法院再審時參考。上級人民法院決定提審或者指令下級人民法院再審的，應當作出裁定，裁定應當寫明中止原判決的執行;情況緊急的，可以將中止執行的裁定口頭通知負責執行的人民法院或者作出生效判決、裁定的人民法院，但應當在口頭通知后10日內發出裁定書。

3.人民檢察院抗訴

檢察機關為法律監督機關，因而最高人民檢察院對地方各級人民法院的生效裁判、上級人民檢察院對下級人民法院的生效裁判，如果發現違反法律、法規的，有權提出抗訴。對人民檢察院按照審判監督程序提出抗訴的案件，人民法院應當再審。人民法院開庭審理抗訴案件時，應當通知人民檢察院派員出庭。

當事人申請再審，應當在判決、裁定發生法律效力后2年內提出。當事人對已經發生法律效力的行政賠償調解書，提出證據證明調解違反自愿原則或者調解協議的內容違反法律規定的，可以在2年內申請再審。人民法院在接到當事人的再審申請后，經審查，符合再審條件的，應當立案并及時通知各方當事人;不符合再審條件的，予以駁回。

(四)再審案件的審理程序

再審案件的審理程序是：

1.裁定中止原裁判的執行

人民法院按照審判監督程序決定再審的案件，必須裁定中止原判決、裁定的執行。裁定由院長署名，加蓋人民法院印章。

2.重新組成合議庭

原合議庭成員應自行回避，不再參與該案件的審理，以免先入為主，影響案件的公正審理。

3.分別適用第一、第二審程序

人民法院按照審判監督程序再審的案件，發生法律效力的判決、裁定是由第一審人民法院作出的，按照第一審程序審理，所作的判決、裁定，當事人可以上訴;發生法律效力的判決、裁定是由第二審人民法院作出的，按照第二審程序審理，所作的判決、裁定是發生法律效力的判決、裁定;上級人民法院按照審判監督程序提審的，按照第二審程序審理，所作的判決、裁定是發生法律效力的判決、裁定。

人民法院審理再審案件，認為原生效判決、裁定確有錯誤，在撤銷原生效判決或者裁定的同時，可以對生效判決、裁定的內容作出相應裁判，也可以裁定撤銷生效判決或者裁定，發回作出生效判決、裁定的人民法院重新審判。

人民法院審理二審案件和再審案件，對原審人民法院受理、不予受理或者駁回起訴錯誤的，應當分別情況作如下處理：1)第一審人民法院作出實體判決后，第二審人民法院認為不應當受理的，在撤銷第一審人民法院判決的同時，可以發回徑行起訴;2)第二審人民法院維持第一審人民法院不予受理裁定錯誤的，再審幀應當撤銷第一審、第二審人民法院裁定，指令第一審人民法院黨理;3)第二審人民法院維持第一審人民法院駁回起訴裁定錯誤的，再審法院應當撤銷第一審、第二審人民法院裁定，指令第一審人民法院審理。

人民法院審理再審案件，發現生效裁判有下列情形之一的，應當裁定發回作出生效判決、裁定的人民法院重新審理：1)審理本案的審判人員、書記員應當回避而未回避的;2)依法應當開庭審理而未經開庭即作出判決的;3)未經合法傳喚當事人而缺席判決的;4)遺漏必須參加訴訟的當事人的;5)對與本案有關的訴訟請求未予裁判的：6)其他違反法定程序可能影響案件正確裁判的。

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（責任編輯：fky）

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