第二章 依法治國與依法治旅

第一節全面依法治國概述

一、依法治國的基本內涵及基本標志

(一)依法治國的內涵

依法治國是我國《憲法》確定的治國基本方略。依法治國的基本內涵是：依法治國的主體是廣大人民群眾；依法治國的對象是國家事務、經濟文化事業和社會事務，即將國家事務納入依法管理的范圍。依法治國的基本依據是《憲法》和法律、法規。政府部門必須依法行政。

(二)基本標志

依法治國要求法律成為國家權力運轉的基本依據，國家的各項工作必須依法進行，法律既要保證政府有效實施管理，更要約束政府權力，樹立法律崇高的地位和極大的權威。立法、執法、司法由專門法律機構來進行。

(三)法制與法治

1.關于法制

法制是法律制度的簡稱。法制指一個國家的法及其法律制度，屬于制度的范疇。法制著重講的是法的一系列規則、原則及與此相關的制度，是一種實際存在的東西。

(1)法制可以在所有的國家中產生和發展。實際上，在任何國家都存在不同發展水平的法律制度。

(2)法制的基本要求是各項工作都法律化、制度化。法制所追求的是：有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。

(3)法制的水平體現出的僅僅是一個國家的法律公正。

2.關于法治

法治的內涵要比法制大得多。法治是法的統治的簡稱，是一種治理社會的理論、原則、理念和方法，是相對于“人治”而言的。

法治是對法制這種實際存在東西的完善和改造，是指一個國家依法治理的水平與狀態。

法治的主要標志是法律至上。一個國家的任何機關、團體和個人，包括國家最高領導人在內，都應嚴格遵守法律和依法辦事，即“法律面前人人平等”。

此時，法律處于各種社會調整措施的最上端，具有至上性、權威性和強制性。

法治作為依法辦事的良好社會狀態，至少應包括這樣一些內容：一是這個國家要具備完善而良好的法；二是這種法已得到普遍而自覺的遵守；三是已建立健全了立法、司法和法律監督體系，而且這種權力體系是以權力的互相制約、監督為前提條件的。法治就是在立法及其司法體制健全的情況下，完全地服從和體現社會的整體利益與群體意志的一種社會狀態。通俗地講是基本實現了法律公正與社會公正的統一。

3法制與法治的關系

法制與法治二者的聯系在于：法制是法治的基礎階段，要實行法治，必須具有完備的法制，即法律的公正；法治是法制的歸宿，法制的發展前途最終是實現法治.即實現法律公正與社會公正的統一。

二、全面依法治國的重大意義、指導思想和總目標

2014年10月20日至23日，中國共產黨十八屆四中全會首次以全會的形式專題研究部署全面推進依法治國這一基本治國方略。會議通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)。《決定》明確了依法治國的總目標和指導思想，具有重大意義。

(一)全面依法治國的指導思想

全面推進依法治國的指導思想是：貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會精神，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，堅持黨的領導、人民當家做主、依法治國有機統一，堅定不移走

中國特色社會主義法治道路，堅決維護憲法法律權威，依法維護人民權益、維護社會公平正義、維護國家安全穩定，為實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢提供有力的法治保障。

(二)全面依法治國的重大意義

全面推進依法治國的重大意義主要表現在以下四個方面：

(1)實行依法治國是加強和改善黨的領導的重要措施。中國共產黨的主張是代表和體現人民的意志與利益的。依法治國把堅持黨的領導、發揚人民民主和嚴格依法辦事統一起來，從制度和法律上保證黨的基本路線和基本方針的貫徹實施，保證黨始終發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用。

(2)實行依法治國是發展社會主義市場經濟的客觀需要。社會主義市場經濟體制的建立和完善，必須有完備的法制來規范和保障。一個比較成熟的市場經濟，必然要求并具有比較完備的法制。因此，只有依法治國，建設社會主義法治國家，才能充分發揮社會主義市場經濟的優勢，最大限度調動億萬人民創造財富的積極性，推動生產力不斷發展，從根本上解決生產力落后的狀況。

(3)實行依法治國是社會主義文明進步的重要標志。依法治國，建設社會主義法治國家，是社會文明進步的重要標志，是建設社會主義精神文明的重要標志。

(4)實行依法治國是國家長治久安的重要保障。社會穩定、國家長治久安，是人民的最高利益。依法治國，建設社會主義法治國家，是社會穩定、國家長治久安的根本保證。

(三)全面依法治國的總目標

全面推進依法治國的總目標是：建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。

即在中國共產黨領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化。

第二節全面依法治國五大體系

全面推進依法治國，就是要在中國共產黨領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內法規體系，即依法治國的五大體系，具體如下：

一、形成完備的法律規范體系

完備的法律規范體系是依法治國的基礎，是建設中國特色社會主義法治體系的前提。但是，法治不是一成不變的，它是一個不斷完善、不斷完備的過程。我國現行的法律體系和制度構建與中國特色社會主義法治體系的要求還有一定的差距，形成完備的法律規范體系仍然有許多工作要做，需要從中央到地方始終解放思想、實事求是，一切從實際出發，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，深入推進科學立法、民主立法，加強重點領域立法，才能為建設中國特色社會主義法治體系夯實基礎。

二、高效的法治實施體系

高效的法治實施體系是依法治國的關鍵。有法必依，是依法治國的核心，也是社會公平正義的本質體現。要加強憲法實施，堅持以憲執政，這是形成高效的法治實施體系的首要任務；堅持嚴格執法，完善執法程序，這是形成高效的法治實施體系的重要內容；保證司法公正，確保司法機關依法獨立公

正行使職權，這是維護社會公平正義的最后一道防線。要促進國家治理體系和治理能力現代化，從而形成高效的法治實施體系，推進依法治國“落地生根”。

三、嚴密的法治監督體系

嚴密的法治監督體系是依法治國的根本。法治中國建設，依法治國方略的完備和落實，沒有嚴密的監督體系不行。法治監督體系分國家和社會兩種體系。國家監督體系分為權力機關、行政機關、司法機關三種監督。社會監督是國家監督的重要來源和重要補充，監督的形式包括社會輿論監督、新聞媒體監督、群眾監督等。其中，最關鍵的就是行政監督和司法監督。

四、有力的法治保障體系

有力的法治保障體系是依法治國的標志。有力的法治保障體系，是推進法治中國建設的必然要求，是促進社會公平正義、增進人民福祉的重要舉措，是憲法、法律得以貫徹實施的重要手段。只有保障體系科學、機制健全，才能確保嚴格執法、公正司法，為憲法法律統一正確實施奠定基礎。

五、完善的黨內法規體系

完善的黨內法規體系是依法治國的需要。完善的黨內法規體系，既是適應依法治國、建設法治國家的需要，也是加強黨的建設、進一步提升黨的執政能力的內在要求。

第三節全面依法治國六大任務

一、完善中國特色社會主義法律體系

依法治國就要突出強調立法的引領和推動作用。堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。要求完善和健全憲法監督制度和憲法解釋程序機制，加強憲法實施；完善黨的立法決策程序，加強黨對立法工作的領導。

二、依法行政，加快建設法治政府

《決定》明確了法治政府的六個特征：職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誡信。要求政府機構、職能、權限、程序、責任法定化，推行權力清單制；健全行政重大決策的法定程序、合法性審查機制、責任追究制度；深化行政執法體制改革；全面推進政務公開；健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策程序；建立行政機關內部重大決策合法性審查機制。

三、保證公正司法，提高司法公信力

要確保司法權獨立行使和科學配置制度機制，完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度；建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度；建立健全司法人員履行法定馭責保護機制；推動實行審判權和執行權相分離的體制改革試點；最高人民法院設立巡回法庭，探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院；探索建立檢察機關提起公益訴訟制度；健全司法責任制、司法公開、人民參與等改革舉措。

四、推進法治社會建設

培育法治文化與建設法治社會。把法治教育納入國民教育體系和精神文明創建內容中。在法治社會建設層面，強調社會治理法治化，要求建設公共法律服務體系、司法救助體系、社會治安防控體系，健全依法維權和化解糾紛機制等。必須弘揚社會主義法治精神，建設社會主義法治文化，增強全社會厲行法治積極性和主動性，使全體人民都成為社會主義法治忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者。

五、加強法治工作隊伍建設

加強對法治職業和人才隊伍的保障。法治專門隊伍今后的建設方向是：正規化、專業化、職業化。明確“四個忠于”的目標，完善法律職業準人制度，建立從符合條件的律師、法學專家中招錄立法工作者、法官、檢察官制度，健全從政法專業畢業生中招錄人才的規范便捷機制，完善職業保障體系。

六、突出黨對全面推進依法治國的領導

建立中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家的根本前提是，堅持中國共產黨的領導。要健全黨領導依法治國的制度和工作機制，統一領導、統一部署、統籌協調，黨委要依法決策、完善黨內法規體系并將法治建設納入干部政績考核體系。依法治軍、構建中國特色軍事法治體系、依法保障“一國兩制”和推進國家統一。

第四節全面依法興旅、依法治旅

一、全面依法興旅、依法治旅的重要意義

國家旅游局于2014年12月7日發布《關于貫徹黨的十八屆四中全會精神，全面推進依法興旅、依法治旅的意見》[旅發( 2014)241號]，提出全面推進依法興旅、依法治旅。這一要求對旅游業的發展具有重要意義。

(一)體現了依法治國總目標對旅游業的根本要求

旅游業作為國家經濟發展的新的增長點，政府部門對旅游行業的管理，旅游企業在市場經濟中的運行，對旅游者權益的保護，旅游業的健康、持續發展等，均應納入法制軌道。旅游法治建設是國家法治體系建設的有機組成部分，要全面推進依法興旅、依法治旅，把依法治國、依法執政、依法行政的各項要求貫徹落實到旅游業改革發展和規范管理的各個環節，以旅游法治建設的不斷完善促進旅游業持續健康發展。

(二)依法興旅、依法治旅是新時期旅游業發展的重要標志

《中華人民共和國旅游法》(以下簡稱《旅游法》)的頒布實施，是我國依法興旅、依法治旅的里程碑，為規范經營行為、維護市場秩序、發揮市場配置資源的決定性作用提供了法律依據；貫徹落實《旅游法》，全面推進依法興旅、依法治旅，適應了旅游業消費升級、結構調整、體制改革、產業發展的新要求，標志著我國旅游業發展進入新階段。

(三)依法興旅、依法洽旅是新形勢下旅游業法治建設的遣切要求

目前，旅游業面臨著對依法興旅、依法治旅理解不深人、各方協調不力、爭權諉責等問題。同時一些旅游主管部門法治觀念不強、能力不足，有法不能用、不會用、不敢用。要解決這些問題，就必須認真貫徹十八屆四中全會精神，堅持改革方向、問題導向，引領旅游行業全面步人依法興旅、依法治旅的發展軌道，努力形成政府依法監管、企業守法經營、游客文明旅游的良性格局。

二、全面推進依法興旅、依法治旅的主要措施

(一)扎實推進旅游行業的依法行政

1.全面落實依法興旅職能

各級旅游主管部門要按照《旅游法》的要求，進一步健全綜合協調機制，完善綜合協調職能，提升綜合協調實效；將旅游業發展納入當地國民經濟和社會發展規劃，科學、統籌編制旅游發展規劃和專項規劃；積極推進旅游與相關產業的融合發展；進一步加強旅游對外交流與合作，實施好旅游形象推廣戰略：加大對旅游業的資金投入。

2嚴格履行依法治旅職責

各級旅游主管部門要按照《旅游法》及相關法律法規的要求，在當地政府的統一領導下，聯合相關部門，完善綜合監管機制，加大對旅游市場的綜合整治；運用信息化手段提高旅游市場監管、旅游執法水平和投訴處理能力，優化市場環境；要創新工作方法和手段，探索行之有效的事中事后監管途徑和辦法；要完善執法機制，將運動式執法轉變為常態化監管。

3.繼續深化行政審批制度改革

地方各級旅游主管部門要牢固樹立“法無授權不可為”的理念，按照相關要求積極推進行政審批制度改革，要按照行政審批制度改革的要求，把確定由旅游行業組織承接的職能盡快移交。

4.進一步優化行政決策機制

各級旅游主管部門要深入開展調查研究，牢牢把握旅游業發展規律，全面提高科學決策能力。對政策出臺、規劃審核、項目建設等重大決策事項，要綜合考慮經濟效益、社會效益和環境效益，完善公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定、跟蹤評估等程序。

5.扎實推進政務公開

各級旅游主管部門要堅持以公開為常態、不公開為例外原則，推進決策公開、執行公開、管理公開、服務公開、結果公開，按要求制定并公布旅游部門權力清單。要拓展信息公開渠道，加強電子政務建設，提供網上咨詢、受理行政審批等便捷服務，努力降低行政成本，提高行政效率。

(二)繼續完善旅游法規制度體系

1.大力推進法治與改革決策的銜接

各級旅游主管部門要運用法治思維和法治方式推進改革；對于不適合要求的法律、法規、規章和規范性文件，要按照立法權限予以修訂、廢止或者提出修訂、廢止的建議；以導游薪酬體制改革為突破口，探索通過機制創新更好地保障旅游從業人員合法權益的途徑；吸收借鑒符合我國旅游業法治要求的國際經驗和做法；加大旅游業綜合改革的力度；探索建立政府法律顧問、第三方評價等制度，在法律框架內積極改革創新。

2.努力完善以《旅游法》為核心的旅游法律規范體系

積極推動各級政府抓緊健全旅游綜合協調機制、旅游聯合執法監管機制、旅游投訴統一受理機制和旅游安全綜合管理機制；完善旅游公共服務體系、旅游規劃編制和評價體系、旅游產業發展促進體系、旅游緊急救援體系、旅游形象宣傳推廣體系；探索建立旅游目的地安全風險提示制度、高風險旅游項目管理制度、旅游景區價格和流量管理制度。特別要抓住賦予設區的市地方立法權的契機，加快制定城鄉居民利用自有住宅或其他條件經營旅游業務管理制度、“一日游”管理制度。

(三)全面提高旅游執法水平

1.探索完善旅游執法體制

各級旅游主管部門要按照《旅游法》的要求，在當地政府組織下，積極聯合工商、交通、公安、質監等執法部門對相關旅游經營行為實施監督檢查，重點跟蹤，不斷總結市縣兩級執法經驗；針對旅游活動流動性強的特點，完善跨區域旅游執法協作機制，盡快實現執法聯動和信息共享；切實加強旅游執法機構和隊伍的保障。

2.規范旅游執法行為

凡有執法權的旅游主管部門，都要全面落實旅游執法責任制，建立執法機構責任追究機制。按照《旅游法》等法律法規的要求，加強執法工作程序制度建設；對重大處罰決定要進行合法性審核；對旅游執法裁量權要有基準制度，細化、量化行政裁量標準，合理規范裁量種類、幅度。

(四)強化旅游法治建設保障

1.強化旅游部門法治學習和培訓

各級旅游主管部門要建立學習制度，重點學習與旅游產業發展、行政執法、公共服務、社會管理等緊密相關的法律、法規。各級旅游主管部門的領導干部要帶頭學法、守法、用法，養成自覺依法辦事的習慣，提高依法辦事的能力；加大對旅游執法人員，特別是基層執法人員的培訓。

2.持續做好以《旅游法》為核心的普法工作

各級旅游主管部門要主動向各級政府和相關部門宣傳《旅游法》；旅游企業和從業人員要認真學習《旅游法》；要持續廣泛組織對旅游者的法治教育和文明旅游教育。行業協會要加強對會員的法律培訓，強化其自我約束、自我管理的能力，

3.加強對權力運行的監督和制約

各級旅游主管部門要建立健全內部權力運行制約機制，對行政不作為行為加強內部監督，不斷完善分事行權、分崗設權、分級授權、定期輪崗制度。要自覺接受人大、司法、紀檢監察、審計、社會輿論的監督，主動回應社會關切和人民群眾的反映，及時處理行政復議和行政訴訟。

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