第四章旅游法

第一節(jié)法律關(guān)系與旅游法律關(guān)系概述

一、法律關(guān)系的概念、特征及構(gòu)成要素

(一)法律關(guān)系的概念

法律關(guān)系，是指由法律規(guī)范所確認(rèn)和調(diào)整的人與人之間的特殊的社會關(guān)系，即法律上的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。由于各種法律規(guī)范確認(rèn)、調(diào)整的社會關(guān)系和具體規(guī)定的權(quán)利、義務(wù)不同，因而法律關(guān)系的種類也有所不同。

法律關(guān)系是以法律規(guī)范為前提而產(chǎn)生的社會關(guān)系。沒有法律規(guī)范，就不可能產(chǎn)生相應(yīng)的法律關(guān)系。法律關(guān)系是以國家強(qiáng)制力作為保障的社會關(guān)系，當(dāng)法律關(guān)系受到破壞時，國家會動用強(qiáng)制力進(jìn)行矯正或恢復(fù)。

(二)法律關(guān)系的特征

1.法律關(guān)系是以法律規(guī)范為前提的社會關(guān)系 法律規(guī)范是法律關(guān)系存在的前提，沒有相應(yīng)的法律規(guī)范的存在就不可能產(chǎn)生法律關(guān)系，而法律規(guī)范只能在具體的法律關(guān)系中才能得以實現(xiàn)。

2.法律關(guān)系是以權(quán)利義務(wù)為內(nèi)容的社會關(guān)系

法律關(guān)系與其他社會關(guān)系的重要區(qū)別，就在于它是法律化的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，是一種明確的、固定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。這種權(quán)利和義務(wù)可以是由法律明確規(guī)定的，也可以是由法律授權(quán)當(dāng)事人在法律的范圍內(nèi)自行約定的。

3.法律關(guān)系是以國家強(qiáng)制力作為保障手段的社會關(guān)系

通過社會輿論和道德約束來實現(xiàn)的社會關(guān)系具有不穩(wěn)定性和非強(qiáng)制性。而在法律關(guān)系中，一個人可以做什么、不得做什么和必須做什么都是國家意志的體現(xiàn)，反映國家對社會秩序的一種維持態(tài)度。因此，一種社會關(guān)系如果被納入法律調(diào)整的范圍之內(nèi)，就意味著國家對它實行了強(qiáng)制性的保護(hù)。這種國家的強(qiáng)制力主要體現(xiàn)在對法律責(zé)任的規(guī)定上。

(三)法律關(guān)系的構(gòu)成要素

法律關(guān)系由三要素構(gòu)成，即法律關(guān)系的主體、法律關(guān)系的客體和法律關(guān)系的內(nèi)容。

1.法律關(guān)系的主體

又稱權(quán)利義務(wù)主體，是指法律關(guān)系的參加者，即在法律關(guān)系中依法享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的人或者組織。

2.法律關(guān)系的客體

法律關(guān)系的客體，是指法律關(guān)系主體之間的權(quán)利和義務(wù)所指向的對象。法律關(guān)系的客體主要包括三類：物、行為和人身相聯(lián)系的非物質(zhì)財富。

3.法律關(guān)系的內(nèi)容

任何法律關(guān)系都是在法律關(guān)系主體之間形成的一種權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。因此，權(quán)利和義務(wù)就構(gòu)成了法律關(guān)系的內(nèi)容，是法律關(guān)系的核心。

二、旅游法律關(guān)系

旅游法律關(guān)系，是指由旅游法律規(guī)范所確認(rèn)和調(diào)整的，在旅游活動中所形成的當(dāng)事人之間的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系。在現(xiàn)實生活中，公民之間、法人之間、公民與法人之間隨時都會發(fā)生這樣或那樣的社會關(guān)系，上述主體在旅游活動中所形成的社會關(guān)系，一旦被旅游法律調(diào)整后，就具有旅游權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容，成為旅游法律關(guān)系。

旅游法律關(guān)系同其他法律關(guān)系一樣，也是由主體、客體和內(nèi)容三要素構(gòu)成的。三要素相互聯(lián)系和制約，缺一不可，少了任何一個要素，都不能構(gòu)成旅游法律關(guān)系；一個要素變更，原來的法律關(guān)系也隨之改變。

(一)旅游法律關(guān)系的主體

旅游法律關(guān)系的主體，是指在旅游法律關(guān)系中享有權(quán)利并承擔(dān)義務(wù)的人或組織，即旅游法律關(guān)系的實際參加者。通常包括旅游者、旅游企業(yè)、旅游組織、行政管理部門。無論是旅游者或旅游組織，要成為旅游法律關(guān)系的主體，必須具有權(quán)利能力和行為能力。

(二)旅游法律關(guān)系的客體

旅游法律關(guān)系的客體.，是指旅游法律關(guān)系主體之間權(quán)利和義務(wù)所指向的對象。通常主體都是圍繞一定事物設(shè)定權(quán)利、義務(wù)的，沒有客體，主體的權(quán)利、義務(wù)就會失去目標(biāo)，權(quán)利、義務(wù)是否實現(xiàn)也無法衡量，成為“無的之矢”。

(三)旅游法律關(guān)系的內(nèi)容

旅游法律關(guān)系的內(nèi)容，是指旅游法律關(guān)系的主體依法享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)。旅游法律關(guān)系的內(nèi)容反映著旅游法律關(guān)系主體的具體要求，決定著旅游法律關(guān)系的實質(zhì)。

在旅游法律關(guān)系中，任何主體在行使旅游權(quán)利、履行旅游義務(wù)時都應(yīng)遵守以下原則：

1必須遵守國家法律法規(guī)、政策和社會公德的原則

權(quán)利應(yīng)當(dāng)依法行使，不得濫用。這是現(xiàn)代各國憲法的一條通用原則，也是旅游法律關(guān)系主體應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則。這項原則要求權(quán)利主體在國家法律、政策和社會公德允許的范圍內(nèi)行使其權(quán)利，否則不僅得不到國家法律的保護(hù)，還要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

2.不得損害國家利益、集體利益和他人合法權(quán)益的原則

在旅游活動中，旅游法律關(guān)系主體的合法權(quán)益受國家法律保護(hù)；同時，法律也要求權(quán)利主體在行使其權(quán)利時，不得損害國家、集體以及他人的合法權(quán)益。

以損害國家、集體、他人合法權(quán)益為前提，滿足自己私欲的行為，要受到法雒的追究。

3.堅持權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一的原則

權(quán)利和義務(wù)是聯(lián)系旅游法律關(guān)系主體的紐帶，既相互區(qū)別，又不可分割，兩者是一個對立統(tǒng)一的整體。在一個具體的旅游法律關(guān)系中，當(dāng)事人一方享有某種權(quán)利的同時，必然承擔(dān)與之相對應(yīng)的義務(wù)。權(quán)利、義務(wù)相互依存，互為條件，兩者同時存在、同時變更、同時消滅。正確行使權(quán)利、履行義務(wù)，要堅持權(quán)利、義務(wù)相一致的原則。權(quán)利是可以放棄的，義務(wù)是必須履行的。

第二節(jié)旅游法概述

一、旅游法的概念

從廣義上講，旅游法是指調(diào)整旅游活動領(lǐng)域中各種法律關(guān)系的各種法律規(guī)范的總稱。由此可知，旅游法這一概念具有以下含義：

(1)旅游法調(diào)整的對象，主要是指在旅游活動中形成的具有旅游或體現(xiàn)旅游活動特點的旅游法律關(guān)系。這正是旅游法與其他法律相區(qū)別之所在。旅游者與旅游經(jīng)營者之間的關(guān)系，旅游經(jīng)營者與行政管理部門之間的關(guān)系，旅游經(jīng)營者之間的關(guān)系等，這些諸多的旅游法律關(guān)系都是旅游法所調(diào)整的對象。

(2)旅游法是調(diào)整旅游活動領(lǐng)域中各種社會關(guān)系的各種法律規(guī)范的總稱。這里強(qiáng)調(diào)“各種法律規(guī)范的總稱”，表明旅游法的概念是廣義的。它既包括狹義的旅游法，即于2013年10月1日施行的《中華人民共和國旅游法》(以下簡稱《旅游法》)和其他調(diào)整旅游活動中各種旅游法律關(guān)系的相關(guān)法律、法規(guī)，也包括國務(wù)院及旅游主管部門制定頒布的單行旅游行政法規(guī)和部門規(guī)章。

二、旅游法的立法背景

(一)促進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的要求

黨的十一屆三中全會以來，我國旅游業(yè)在國家的整體改革開放中得以迅速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，產(chǎn)業(yè)體系不斷完善。境內(nèi)旅游已經(jīng)成為世界上最大的境內(nèi)旅游市場，而出境旅游成為世界上發(fā)展最為迅速的市場。因此，國家高度重視旅游業(yè)的發(fā)展，國務(wù)院在《關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》中提出要把旅游業(yè)培育成為國民經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，將發(fā)展旅游業(yè)作為推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、豐富人民群眾精神生活、促進(jìn)社會和諧進(jìn)步的重要舉措。

(二)人民群眾對旅游業(yè)提出了更高的要求

隨著我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定增長，居民收入和生活水平的不斷提高，全面建設(shè)小康社會的步伐加快，人民群眾對旅游及與之相關(guān)的精神文化需求不斷增長，對旅游業(yè)發(fā)展提出了更多、更高要求，而這些要求需要法律的保障。

(三)加強(qiáng)旅游法制建設(shè)的要求

在我國旅游業(yè)發(fā)展中，由于旅游法制建設(shè)的不完善，旅游市場一直存在服務(wù)質(zhì)量不高、資源保護(hù)不力、產(chǎn)品不夠豐富以及市場不規(guī)范等一系列問題。現(xiàn)有的旅游法規(guī)、規(guī)章層級不高，地方性旅游立法也缺乏更高層次的旅游立法作為依據(jù)。因此，制定旅游法，提升法律層級，增強(qiáng)法律規(guī)范的權(quán)威性、系統(tǒng)性，對完善我國旅游法律制度、促進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展意義重大。

三、旅游法的立法框架

一般來說，立法框架是指一部法律的構(gòu)成。由于旅游業(yè)是一個綜合性極強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)集群，旅游活動所涉及的產(chǎn)業(yè)鏈條長，關(guān)聯(lián)行業(yè)廣，涉及部門多，很難對特定的法律關(guān)系單獨立法，只能采取綜合立法的立法模式。因此，《旅游法》是一部跨界的、融合的、無特定法律關(guān)系的法律，涵蓋了《行政法》《經(jīng)濟(jì)法》《民法總則》等眾多法律的內(nèi)容。

具體來講，《旅游法》共設(shè)10章112條，分為總則、旅游者、旅游規(guī)劃和促進(jìn)、旅游經(jīng)營、旅游服務(wù)合同、旅游安全、旅游監(jiān)督管理、旅游糾紛處理、法律責(zé)任、附則。

具體包括：第一章總則，共8條，規(guī)定了《旅游法》的立法目的、適用范圍、原則等內(nèi)容；第二章旅游者，共8條，規(guī)定了旅游者的權(quán)利和義務(wù)；第三章旅游規(guī)劃和促進(jìn)，共11條，規(guī)定了旅游規(guī)劃的編制及與相關(guān)規(guī)劃的銜接、旅游促進(jìn)及保障等內(nèi)容；第四章旅游經(jīng)營，共29條，規(guī)定了旅行社的設(shè)立和經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍、旅游經(jīng)營的規(guī)則、旅游經(jīng)營者和履行輔助人的權(quán)利義務(wù)與責(zé)任等內(nèi)容；第五章

旅游服務(wù)合同，共19條，規(guī)定了旅游服務(wù)合同的類別，包價旅游合同的內(nèi)容和形式，合同當(dāng)事人的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任等內(nèi)容；第六章旅游安全，共7條，確立了旅游安全的責(zé)任主體.旅游安全的事前、事中、事后的全過程制度等內(nèi)容；第七章旅游監(jiān)督管理，共8條，確立了旅游綜合監(jiān)管制度，規(guī)定了行業(yè)組織自律規(guī)范；第八章旅游糾紛處理，共4條，規(guī)定了旅游投訴統(tǒng)一受理制度、糾紛處理途徑和方法等內(nèi)容；第九章法律責(zé)任，共16條，規(guī)定了違反《旅游法》應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任；第十章附則，共2條，規(guī)定了《旅游法》相關(guān)用語的含義、法律的生效。

四、旅游法的立法目的

立法目的，是指制定法律所要達(dá)到的目標(biāo)。立法目的作為法律存在的原因貫穿于法律條文始終，并指引法律的適用。一部法律中每一條文都應(yīng)當(dāng)圍繞該法律的立法目的展開，并為實現(xiàn)立法目的服務(wù)。

我國旅游法的立法目的如下：

(一) 保障旅游者和旅游經(jīng)營者的合法權(quán)益，規(guī)范旅游市場秩序

目前，我國旅游市場的經(jīng)營規(guī)則還不健全，競爭秩序還不夠規(guī)范，旅游者的合法權(quán)益受到損害的情況時有發(fā)生，產(chǎn)生的惡劣影響在社會上引起很大反響，迫切需要以法律的形式作出規(guī)范。通過立法明確旅游行業(yè)的經(jīng)營規(guī)范，切實維護(hù)旅游者的合法權(quán)益，創(chuàng)造旅游業(yè)發(fā)展的良好法制環(huán)境。不規(guī)范的旅游競爭也給旅游經(jīng)營者的正當(dāng)經(jīng)營帶來了嚴(yán)重沖擊，甚至出現(xiàn)了“守法者吃虧”的錯誤認(rèn)識。為實現(xiàn)旅游業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展，也急需通過規(guī)范旅游市場秩序來維護(hù)旅游經(jīng)營者的合法權(quán)益。

(二)保護(hù)和合理利用旅游資源

旅游業(yè)的發(fā)展，很大程度上依賴自然旅游資源和人文旅游資源。旅游資源的開發(fā)利用是把這些旅游資源建設(shè)成為可供人們游覽、參觀、療養(yǎng)、娛樂的風(fēng)景區(qū)或者旅游地。旅游資源是旅游者進(jìn)行旅游活動的基礎(chǔ)和前提條件。從某種意義上來說，旅游資源具有不可替代性。因此，保護(hù)旅游資源是旅游開發(fā)利用的前提，合理利用是實現(xiàn)資源保護(hù)的有效途徑。旅游法的立法目的就是在強(qiáng)調(diào)有效保護(hù)旅游資源的前提下，依法合理利用旅游資源，實現(xiàn)保護(hù)和合理利用旅游資源的有機(jī)統(tǒng)一。

(三)促進(jìn)旅游業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展

旅游業(yè)涉及的領(lǐng)域廣、產(chǎn)業(yè)帶動性強(qiáng)，資源消耗低、綜合效益好。發(fā)展旅游業(yè)，可以有效拉動居民消費和社會投資，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大勞動就業(yè)，增加居民收入，推動科學(xué)發(fā)展，促進(jìn)社會和諧。為此，旅游法的立法目的就是促進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，充分發(fā)揮旅游業(yè)對經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)的綜合推動作用。

五、旅游法的適用范圍

法律的適用范圍，是指法律的效力范圍，包括法律適用的地域范圍和主體、行為范圍。《旅游法》第二條規(guī)定，在中華人民共和國境內(nèi)的和在中華人民共和國境內(nèi)組織到境外的游覽、度假、休閑等形式的旅游活動，以及為旅游活動提供相關(guān)服務(wù)的經(jīng)營活動，適用本法。

(一)地域范圍

《旅游法》作為國內(nèi)法，其效力僅限于我國境內(nèi)的旅游活動和旅游經(jīng)營活動。一是在我國境內(nèi)的旅游活動，主要包括我國公民在境內(nèi)的旅游活動和外國旅游者在我國境內(nèi)的旅游活動；二是在我國境內(nèi)，由我國旅行社等經(jīng)營者組織的出境旅游活動的全程，包括對派出的領(lǐng)隊人員的管理，對境外導(dǎo)游和我國旅游者活動的監(jiān)督、勸阻，旅游活動的內(nèi)容安排都適用《旅游法》。需要指出是，旅游者在境外旅游活動應(yīng)當(dāng)遵守相關(guān)國家或者地區(qū)的法律。同時，按照屬地管理的原則，《旅游法》對外國公民在中國境內(nèi)的一些旅游活動及行為也提出了要遵守我國有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。

(二)主體行為范圍

旅游法規(guī)范和調(diào)整的對象主要包括兩類：一類是從事游覽、度假、休閑等形式的旅游活動，另一類是為這些旅游活動提供相關(guān)服務(wù)的經(jīng)營活動。從主體范圍來講，旅游法未對適用主體作出具體限定，因此，凡從事上述活動的單位和個人都應(yīng)當(dāng)遵守《旅游法》。對于行為范圍，除了觀光、休閑、度假等有特定目的的旅游活動和經(jīng)營行為外，由于旅游涉及面廣，包含了吃、住、行、游、購、娛各個環(huán)節(jié)，《旅游法》規(guī)定，為旅游活動提供相關(guān)服務(wù)的其他行業(yè)的經(jīng)營行為也納入《旅游法》的調(diào)整范圍。

六、旅游業(yè)發(fā)展的基本原則

(一)旅游業(yè)發(fā)展應(yīng)當(dāng)遵循社會效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則 我國旅游業(yè)目前實現(xiàn)了歷史性的跨越，成為國民經(jīng)濟(jì)的重要產(chǎn)業(yè)。旅游業(yè)的發(fā)展以科學(xué)發(fā)展為主題，以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，更加注重擴(kuò)大內(nèi)需特別是旅游消費，更加注重保障和改善民生，更加注重服務(wù)業(yè)發(fā)展，更加注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)。旅游業(yè)作為擴(kuò)大消費需求的重要領(lǐng)域，作為發(fā)展服務(wù)業(yè)的重要內(nèi)容，作為建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的重要產(chǎn)業(yè)，將進(jìn)一步凸顯自身的優(yōu)勢和地位。為促進(jìn)旅游業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，充分發(fā)揮旅游業(yè)對經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)的綜合推動作用，《旅游法》作出了旅游業(yè)發(fā)展應(yīng)當(dāng)遵循社會效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則。

(二)國家鼓勵各類市場主體在有效保護(hù)旅游資源的前提下，依法合理利用旅游資源的原則

旅游資源開發(fā)與保護(hù)問題一直備受關(guān)注。從目前旅游資源利用的實際情況看，一部分地區(qū)存在重開發(fā)、輕保護(hù)，重硬件、輕軟件等問題，景點低水平重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象較多，一些地方熱衷于拆舊建新，自然、歷史文化遺產(chǎn)遭到破壞，生態(tài)環(huán)境保護(hù)不容樂觀。對此，《旅游法》作出了國家鼓勵各類市場主體在有效保護(hù)旅游資源的前提下，依法合理利用旅游資源的原則。

(三)利用公共資源建設(shè)的游覽場所應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公益性質(zhì)的原則

按照社會效益、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，利用公共資源建設(shè)的游覽場所應(yīng)當(dāng)更多地體現(xiàn)社會效益，這是旅游業(yè)發(fā)展到現(xiàn)階段的必然要求。目前，一些地方的旅游發(fā)展仍然停留在“門票經(jīng)濟(jì)”階段，人民群眾對一些利用公共資源建設(shè)的景區(qū)隨意漲價等問題反映強(qiáng)烈。為此，《旅游法》作出了利用公共資源建設(shè)的游覽場所應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公益性質(zhì)的原則規(guī)定，殘疾人、老年人、未成年人等依法享受便利和優(yōu)惠，對具有公益性的城市公園、博物館、紀(jì)念館等應(yīng)當(dāng)逐步免費開放。

第三節(jié) 旅游法的主要法律制度和基本內(nèi)容

一、《旅游法》的主要法律制度

(一)旅游綜合協(xié)調(diào)管理制度

《旅游法》第七條規(guī)定，國務(wù)院建立健全旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，對旅游業(yè)發(fā)展進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)。縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對旅游工作的組織和領(lǐng)導(dǎo)，明確相關(guān)部門或者機(jī)構(gòu)，對本行政區(qū)域的旅游業(yè)發(fā)展和監(jiān)督管理進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

該制度的內(nèi)容包括：國務(wù)院建立健全旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制；確立地方政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)旅游業(yè)發(fā)展和管理的職能；建立健全旅游市場綜合監(jiān)管機(jī)制；整合投訴受理機(jī)構(gòu)、投訴受理部門間轉(zhuǎn)辦、處理結(jié)果告知的旅游投訴統(tǒng)一受理制度。

(二)旅游者權(quán)益保護(hù)制度

該制度的內(nèi)容包括：設(shè)旅游者專章，規(guī)定旅游者的權(quán)利、義務(wù)和權(quán)利保障措施；對政府旅游公共服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出明確要求；對旅游經(jīng)營者及其從業(yè)人員設(shè)定較為嚴(yán)格的行為規(guī)范和義務(wù)；在遵循《消費者權(quán)益保護(hù)法》和《合同法》一般性原則的基礎(chǔ)上，根據(jù)旅游活動的特點，規(guī)定針對性強(qiáng)的、特殊的旅游者的權(quán)利及其救助途徑。

(三)旅游促進(jìn)和公共服務(wù)制度

為滿足日益增長的旅游消費需求，提高旅游服務(wù)質(zhì)量，《旅游法》規(guī)定了旅游促進(jìn)和公共服務(wù)制度。該制度的內(nèi)容包括：對各級政府安排資金提出要求，并明確了資金用途；規(guī)定政府將旅游業(yè)發(fā)展納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，制定有利于旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的產(chǎn)業(yè)扶持政策；完善旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；政府無償向旅游者提供旅游景區(qū)、線路、交通、氣象、住宿等必要的信息和咨詢服務(wù)；建立統(tǒng)一的旅游形象宣傳推廣；鼓勵和支持發(fā)展旅游職業(yè)教育和培訓(xùn)。

(四)資源保護(hù)和旅游利用制度

資源通過旅游開發(fā)成為旅游資源，但資源的合理利用十分重要。為此，《旅游法》規(guī)定了資源保護(hù)和旅游利用制度。該制度的內(nèi)容包括：規(guī)定編制完整的規(guī)劃體系，明確編制主體和內(nèi)容；明確旅游規(guī)劃與其他規(guī)劃的關(guān)系；規(guī)定旅游資源事前、事中、事后保護(hù)利用的制度，資源的旅游利用的原則；規(guī)定景區(qū)流量控制制度，完善景區(qū)門票價格制度。

(五)旅游服務(wù)合同制度

《旅游法》確立了旅游服務(wù)合同制度。該制度的內(nèi)容包括：規(guī)范了旅游服務(wù)合同的類別、內(nèi)容、形式；規(guī)范了旅游經(jīng)營者與旅游者的合同權(quán)利與義務(wù)；規(guī)定特殊情況下對旅游者保護(hù)的規(guī)則，諸如告知、說明義務(wù)，協(xié)助返程義務(wù)，無正當(dāng)理由不得拒絕旅游者替換的義務(wù)，規(guī)定時間內(nèi)無條件退貨、退費的義務(wù)等；規(guī)范了特殊的責(zé)任承擔(dān)，包括旅行社與旅游者之間，諸如采取安全措施費用的合理分擔(dān)，滯留安置返程費用的分擔(dān)，自行安排活動期間的責(zé)任承擔(dān)，旅游者自身原因?qū)е仑?zé)任的承擔(dān)，委托社和代理社之間、組團(tuán)社和地接社之間、旅行社和旅行輔助人之間的特殊責(zé)任的承擔(dān)；規(guī)定了特殊的合同變更、解除制度，諸如不能成團(tuán)的特殊處理、單方解除合同、旅游者的任意解除合同權(quán)、旅行社的法定解除合同權(quán)、因不可抗力等影響行程的處理等。

(六)規(guī)范旅游市場、提商服務(wù)質(zhì)量制度

《旅游法》第六條規(guī)定了規(guī)范旅游市場、提高服務(wù)質(zhì)量制度。該制度的主要內(nèi)容包括：在平衡旅游者與旅游經(jīng)營者權(quán)益的基礎(chǔ)上，設(shè)立相關(guān)民事法律規(guī)范，規(guī)范旅游經(jīng)營者的經(jīng)營行為；對旅游行業(yè)全鏈條重點領(lǐng)域的經(jīng)營行為進(jìn)行規(guī)范；規(guī)范旅游綜合監(jiān)管機(jī)制；明確旅游行業(yè)組織的自律規(guī)范。

(七)旅游安全保障制度

安全是旅游業(yè)的生命線。《旅游法》專章規(guī)定了旅游安全要求，設(shè)立了旅游安全保障制度。該制度的主要內(nèi)容包括：明確包括政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)、部門依法履職，旅游經(jīng)營者主體責(zé)任，旅游者的自我保護(hù)義務(wù)的主體責(zé)任制度；規(guī)定旅游安全的全程責(zé)任制度，諸如政府風(fēng)險提示、流量控制、旅游經(jīng)營者安全評估、說明警示義務(wù)、高風(fēng)險旅游項目許可、購買責(zé)任保險和提示旅游者購買意外保險、旅游者掌握相關(guān)信息和告知相關(guān)信息的事前預(yù)防，政府安全監(jiān)管和救助、旅游經(jīng)營者的報告和救助、旅游者遵守安全規(guī)定的義務(wù)、事中管理，政府、旅游經(jīng)營者的事后處置，旅游者的配合和依法承擔(dān)費用的義務(wù)。

二、《旅游法》的基本內(nèi)容

(一)旅游規(guī)劃和促進(jìn)

1.旅游規(guī)劃

(1)旅游規(guī)劃的編制主體

《旅游法》第十七條規(guī)定，國務(wù)院和縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)將旅游業(yè)發(fā)展納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃。所以，政府是組織編制旅游發(fā)展規(guī)劃的主體。對跨行政區(qū)域且適宜進(jìn)行整體利用的旅游資源進(jìn)行利用時，應(yīng)當(dāng)由上級人民政府組織編制或由相關(guān)地方政府協(xié)商編制統(tǒng)一的旅游發(fā)展規(guī)劃。

(2)旅游規(guī)劃的內(nèi)容

《旅游法》第十八條規(guī)定，旅游發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括旅游業(yè)發(fā)展的總體要求和發(fā)展目標(biāo)，旅游資源保護(hù)和利用的要求和措施，以及旅游產(chǎn)品開發(fā)、旅游服務(wù)質(zhì)量提升、旅游文化建設(shè)、旅游形象宣傳和推廣、旅游基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的要求和促進(jìn)等內(nèi)容。

(3)旅游規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系

《旅游法》確立了旅游發(fā)展規(guī)劃的法定地位，并通過規(guī)定“相銜接”的工作要求處理好旅游規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系。政府通過其他規(guī)劃的編制支持旅游業(yè)發(fā)展，包括：①與土地利用總體規(guī)劃相銜接；②與城鄉(xiāng)規(guī)劃相銜接；③與環(huán)境保護(hù)規(guī)劃相銜接；④與其他自然資源、文物等保護(hù)和利用規(guī)劃相

銜接。

2.旅游促進(jìn)

(1)旅游產(chǎn)業(yè)的政策扶持

《旅游法》第二十三條規(guī)定，國務(wù)院和縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)制定并組織實施有利于旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策，推進(jìn)旅游休閑體系建設(shè)，采取措施推動區(qū)域旅游合作，鼓勵跨區(qū)域旅游線路和產(chǎn)品開發(fā)，促進(jìn)旅游與工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、文化、衛(wèi)生、體育、科教等領(lǐng)域的融合，扶持少數(shù)民族地區(qū)、革命老區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)和貧困地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展。

(2)提供資金保障

《旅游法》第二十四條規(guī)定，國務(wù)院和縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際情況安排資金，加強(qiáng)旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、旅游公共服務(wù)和旅游形象推廣。投入資金促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展是政府的職責(zé)。總體原則是根據(jù)旅游發(fā)展的需要，量力而行，因地制宜、因事制宜，以引導(dǎo)為主發(fā)揮市場的作用。投入資金的用途主要是：促進(jìn)旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)旅游公共服務(wù)，促進(jìn)旅游形象推廣。

(3)旅游形象推廣

《旅游法》第二十五條規(guī)定，國家制定并實施旅游形象推廣戰(zhàn)略。國務(wù)院旅游主管部門統(tǒng)籌組織國家旅游形象的境外推廣工作，建立旅游形象推廣機(jī)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)，開展旅游國際合作與交流。縣級以上地方人民政府統(tǒng)籌組織本地的旅游形象推廣工作。

(4)構(gòu)建旅游公共服務(wù)體系

《旅游法》第二十六條規(guī)定，國務(wù)院旅游主管部門和縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要建立旅游公共信息和咨詢平臺，無償向旅游者提供旅游景區(qū)、線路、交通、氣象、住宿、安全、醫(yī)療急救等必要信息和咨詢服務(wù)。設(shè)區(qū)的市和縣級人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要在交通樞紐、商業(yè)中心和旅游者集中場所設(shè)置旅游咨詢中心，在景區(qū)和通往主要景區(qū)的道路設(shè)置旅游指示標(biāo)識。旅游資源豐富的設(shè)區(qū)的市和縣級人民政府可以根據(jù)本地的實際情況，建立旅游客運專線或者游客中轉(zhuǎn)站，為旅游者在城市及周邊旅游提供服務(wù)。

(5)旅游職業(yè)教育和培訓(xùn)

《旅游法》第二十七條規(guī)定，國家鼓勵和支持發(fā)展旅游職業(yè)教育和培訓(xùn)，提高旅游從業(yè)人員素質(zhì)。

(二)旅游經(jīng)營規(guī)則

1.旅游市場規(guī)則

《旅游法》第六條規(guī)定，國家建立健全旅游服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和市場規(guī)則，禁止行業(yè)壟斷和地區(qū)壟斷。旅游經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)誠信經(jīng)營，公平競爭，承擔(dān)社會責(zé)任，為旅游者提供安全、健康、衛(wèi)生、方便的旅游服務(wù)。

《旅游法》第四十九條規(guī)定，為旅游者提供交通、住宿、餐飲、娛樂等服務(wù)的經(jīng)營者，應(yīng)當(dāng)符合法律、法規(guī)規(guī)定的要求，按照合同約定履行義務(wù)。

《旅游法》第五十四條規(guī)定，景區(qū)、住宿經(jīng)營者將其部分經(jīng)營項目或者場地交由他人從事住宿、餐飲、購物、游覽、娛樂、旅游交通等經(jīng)營的，應(yīng)當(dāng)對實際經(jīng)營者的經(jīng)營行為給旅游者造成的損害承擔(dān)連帶責(zé)任。

《旅游法》第四十七條規(guī)定，經(jīng)營高空、高速、水上、潛水、探險等高風(fēng)險旅游項目，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定取得經(jīng)營許可。第五十六條規(guī)定，國家根據(jù)旅游活動的風(fēng)險程度，對旅行社、住宿、旅游交通以及本法第四十七條規(guī)定的高風(fēng)險旅游項目等經(jīng)營者實施責(zé)任保險制度。

2.旅游景區(qū)經(jīng)營規(guī)則

《旅游法》關(guān)于旅游景區(qū)開放條件、景區(qū)門票、景區(qū)承載量的規(guī)定，詳見第十三章旅游資源管理法律制度第一節(jié)旅游資源概述“三、旅游景區(qū)的開放與法律責(zé)任”。

3.旅游客運經(jīng)營規(guī)則

《旅游法》第五十三條規(guī)定，從事道路旅游客運的經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)遵守道路客運安全管理的各項制度，并在車輛顯著位置明示道路旅游客運專用標(biāo)識，在車廂內(nèi)顯著位置公示經(jīng)營者和駕駛?cè)诵畔ⅰ⒌缆愤\輸管理機(jī)構(gòu)監(jiān)督電話等事項。

(三)旅游監(jiān)督管理

1.監(jiān)督管理與監(jiān)督檢查

(1)監(jiān)督管理的主體

《旅游法》第八十三條第一款規(guī)定，縣級以上人民政府旅游主管部門和有關(guān)部門依據(jù)《旅游法》和有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，在各自職責(zé)范圍內(nèi)對旅游市場實施監(jiān)督管理。所以，對旅游市場實施監(jiān)督管理的主體，為縣級以上人民政府旅游主管部門和有關(guān)部門。

(2)監(jiān)督檢查的主體

《旅游法》第八十三條第二款規(guī)定，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)組織旅游主管部門、有關(guān)主管部門和工商行政管理、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督、交通等執(zhí)法部門對相關(guān)旅游者行為實施監(jiān)督檢查。所以，旅游主管部門、有關(guān)主管部門和工商行政管理、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督、交通等執(zhí)法部門是實施相關(guān)監(jiān)督檢查的主體。 根據(jù)《旅游法》的相關(guān)規(guī)定，相關(guān)旅游經(jīng)營行為，主要包括旅行社及其從業(yè)人員、景區(qū)以及為旅游者提供交通、住宿、餐飲、娛樂等服務(wù)的經(jīng)營者的經(jīng)營行為。

2.旅游主管部門實施監(jiān)督檢查的事項及可以采取的措施

(1)監(jiān)督檢查事項

《旅游法》第八十五條規(guī)定了縣級以上人民政府旅游主管部門監(jiān)督檢查的事項范圍。包括：經(jīng)營旅行社業(yè)務(wù)以及從事導(dǎo)游、領(lǐng)隊服務(wù)是否取得經(jīng)營、執(zhí)業(yè)許可；旅行社的經(jīng)營行為；導(dǎo)游和領(lǐng)隊等旅游從業(yè)人員的服務(wù)行為；法律、法規(guī)規(guī)定的其他事項。

(2)實施監(jiān)督檢查可以采取的措施

監(jiān)督檢查也稱現(xiàn)場檢查，是旅游主管部門履行監(jiān)督職責(zé)、實施監(jiān)督管理的一種重要方式，同時也是旅游主管部門作為執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)行法律的一種重要手段。旅游主管部門實施監(jiān)督檢查時，可以對涉嫌違法的合同、票據(jù)、賬簿及其他資料進(jìn)行查閱、復(fù)制。

3.監(jiān)督檢查主體的行為限制

(1)不得違法收費及參與旅游經(jīng)營活動

《旅游法》第八十四條規(guī)定，旅游主管部門履行監(jiān)督管理職責(zé)，不得違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定向監(jiān)督管理對象收取費用。并規(guī)定，旅游主管部門及其工作人員不得參與任何形式的旅游經(jīng)營活動。

(2)規(guī)范實施監(jiān)督檢查職責(zé)

《旅游法》第八十六條規(guī)定，旅游主管部門和有關(guān)部門依法實施監(jiān)督檢查，其監(jiān)督檢查人員不得少于兩人，并應(yīng)當(dāng)出示合法證件。監(jiān)督檢查人員少于兩人或者未出示合法證件的，被檢查單位和個人有權(quán)拒絕。

(3)履行保密義務(wù)

旅游行政機(jī)關(guān)及其工作人員在進(jìn)行旅游監(jiān)督檢查時，負(fù)有對被檢查單位商業(yè)秘密和個人信息的保密義務(wù)。

《旅游法》第一百零九條規(guī)定，旅游主管部門和有關(guān)部門工作人員在履行監(jiān)督管理職責(zé)中，濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊，尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予處分。

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