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城市規劃師考試管理法規知識點：行政立法程序基本問題試析1

行政立法程序是行政立法制度中極其重要和不可缺少的一個部分。在我國當前的法制建設中，行政立法程序方面的制度建設正越來越受到重視。列入全國人大立法規劃[1]并已經開始著手制定的立法法，其內容就包含有行政立法程序。但是，我國在行政程序法的制度建設和理論研究方面基礎還尚為薄弱，在行政立法程序方面尤其如此。因此，在建設社會主義法治國的今天，如何結合國情、如何借鑒法制發達國家的經驗，在思考我國應有的行政立法程序時尤為不可缺少。

行政立法程序的具體形態有各種各樣，從目的價值對程序的形態進行劃分，可以將其分為兩大類型：作為過程的程序和作為裝置的程序。前者是指行政機關從開始行政立法任務至完成該任務所必經的自然過程。行政立法權限在運作過程中至少存在兩項任務。一是證明自身行為的(形式意義上的)合法性，即證明行政立法行為自身具有法律根據;一是使行政立法權限的運作過程具有科學合理性，如從行政內部的領導關系和行政合理的需要出發，將行政立法程序設計為諸如由規劃、起草、審批和發布等等流程環節組成的程序。

后者，即作為裝置的行政立法程序是指在行政立法過程中，為了實現在作為過程的程序中難以實現的一定目的而以法律手段(包括立法和司法手段)設置的程序環節。在行政立法過程中，如何保護利害關系人的權益和調整利害關系人之間的利益關系(權利保護和利益調整目的)以及如何保障國民的民主參與(民主參與目的)，這些目的并不是通過作為過程的程序可以當然地實現的，因此許多國家通過一定的法律手段在行政立法程序制度中設置了諸如(事實審型)聽證、公聽會、立法理由說明等等程序，以求實現上述兩個目的。這便是作為裝置的程序所具有的意義。我國行政立法程序的制度建設自然也應追求權利保護和民主參與這兩個目的，因此如何構筑適合我國國情的作為裝置的程序便成為問題的關鍵。

本文將從行政立法程序的法淵源、調整對象、參與主體、利害關系人的參與方法和理由說明等基本問題出發，通過對法制發達國家的美國、英國、法國、德國和日本的行政立法程序制度中作為裝置的程序的相關立法例的介紹和分析，為我國行政立法程序制度建設提供一個整體性的參考背景，以此尋求我國行政立法程序法制建設中如何實現權利保護目的和民主參與目的基本途徑。

一、行政立法程序的法淵源

以何種法的淵源規范行政立法程序以及在法的那一層位表現該規范是思考建立行政立法程序時不可回避的問題。概觀目前各國已建立的行政立法程序制度，在宏觀方面有采用法典型(一般法)和分散型的方式建立行政立法程序規范，這些規范存在于憲法、一般法或行政立法之中。

采用法典，即一般性立法的方式建立行政立法程序法律規范的有美國和英國。

1946年以前，規范美國聯邦政府行政立法程序的規定并不統一，而是散見于各種授權法律規定之中。在沒有法律規定時，只要不違反憲法上的正當法律程序要求和無權力濫用情況，享有很大的自由裁量權[2].

1946年美國頒布聯邦行政程序法(Administrative Procedure Act 簡稱為APA)。該法在第551節中將適用對象的行政行為分為兩大類，即法規(rule)和裁決(order)。其中，第551條第4款將法規定義為：“法規是指行政機關為了執行、解釋或者規定法律或政策，或者為了規定機關的組織、程序或活動的規則而頒布的具有普遍適用性或特殊適用性而且對未來有拘束力的文件的全部或一部分;包括批準或規定未來的收費標準、工資、法人體制或財政及其改革、價格、設施、器具、服務或津貼在內;也包括批準或規定各種估價、成本費用、記賬方式、以及與上述事項有關的活動在內”。法規的這一法定定義把上述效力具有普遍適用性的、發生與未來的行政行為統一地作為APA的規范對象。1990年，美國國會通過《法規制定協商法》(Negotiated Rulemaking Act)，正式建立了行政立法的協商(Regulatory Negotiation，簡稱Reg-Neg)程序，對APA規定的略式法規制定的“通告—評析”(notice and comment)程序作了補充[3].

英國在曾于1893年由議會制定行政法規公布法(Rules Publication Act)。與美國不同，英國在立法中并沒有追求從性質出發定義法規的性質，而是著眼于行政立法的形式性，將制定法上的法規定義在依議會授權制定的法規、依樞密院令(Order in Council)制定的法規、以及各大臣或政府各個部局制定的法規。1946年英國頒布法定規范法(the Statutory Instruments Act)以替代行政法規公布法。在該法中，法規的外延除1893年的法律所規定的范圍之外又增加了大臣根據法定規范形式權限所制定的法規[4].

上述美國和英國之外，其他主要發達國家基本上沒有采用這種統一立法，即沒有以一般法的方式制定行政立法程序，而是以分散立法，即個別法的方式在各個具體授權行政立法的法律之中同時規定相應的程序。

但是，在上述以法的形式規范行政立法程序的方式之外，還有一些國家以行政規則，即效力只發生在行政系統內部的規范性文件的方式建立較為統一的行政立法程序制度。最為典型的如德國的各部共同事務規則和日本的關于設定、修改和廢止規制的意見提出程序。

值得注意的是德國行政立法程序的特殊之處。首先，德意志聯邦共和國基本法的80條第1款第3句規定制定行政立法時必須明確表示根據法規。通過該規定，德國在憲法的層次上對行政立法負有說明理由的義務這一單項事項進行了統一規范。其次，德國的行政制度中也存在較為統一的一般性行政立法規范，但與美國和英國以在法律的層次上規范行政立法程序不同，德國通過建立在聯邦法體系中的各部共同事務規則，即以行政內部規則的方式建立了較為統一的行政立法程序制度[5].

由于提交德國議會的法案中，內閣提案占了絕大多數，因此，聯邦內閣要求各部在提交的法案中應附加詳細的立法理由書，以便法案內容能容易理解從而可以按內閣所提的原樣獲得議會通過。聯邦內閣的這一對法案的要求便是各部共同事務規則。值得注意的是，這一規則不僅僅適用于上述內閣的法案，也同樣適用于行政立法。即該規則規定了各部在制作法規規章的草案階段必須遵守的各項程序。并且，該規則對行政立法程序義務要求與對制作法案時的程序義務要求毫無差別。不僅如此，該規則還規定了制定行政內部規則過程中的程序制度。可以看出，各部共同事務規則的規范領域涵蓋了法案、法規規章案、行政規則草案以及通知案的制定程序。但是，與其他國家不同，該規則雖然對各個部擁有拘束力，其僅僅只是行政規則，規定的只是行政系統中的內部程序，對法院不具有如法那樣的拘束力。

日本內閣于1999年3月23日以閣議決定的方式發布了關于制定、修改和廢止規制的意見提出程序，就以行政法規、規章、告示以及行政程序法上規定的審查基準、處分基準等規范的方式制定、修改和廢止行政規制時行政機關如何收集、公布和處理有關意見作出了統一規定[6].

我國的法律制度中，至今較為統一的行政程序立法規定是1987年4月21日國務院批準、國務院辦公廳發布的行政法規制定程序暫行條例。該條例規定了國務院行政法規制定過程中的基本程序：規劃、起草、審定和發布。該暫行條例所能夠規范的行政立法事項只限于國務院自身有權制定的行政法規以及擬訂國務院提請全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會審議的法律草案而不涉及到其他行政立法領域。

目前我國的立法機關正在著手立法法的制定，嘗試通過法律的方式統一規范全國范圍內的包括制定行政法規、規章在內的各種立法活動。但是，行政立法程序制度的的統一化是否能夠全面且有實效地規范全部的行政立法程序，則尚存疑問。上述各 發達國家的立法例也印證了這一點。盡管上述各國擁有規范行政立法程序的一般法，但必須注意的是，這些一般法并沒有能夠將行政立法程序的全部納入其規范的領域。如在美國，聯邦政府行政事務的90%不適用APA[7]，而適用APA的行政立法事項則更為稀少。英國法定規范法的適用范圍也只包括行政法規和重要的行政規章，并非包括全部行政立法[8].因此可以說，即使在擁有規范行政立法程序的一般法的國家，仍然需要大量分散的個別法來作補充。

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（責任編輯：中大編輯）

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