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城市土地是最大的存量資產(chǎn)，是城市經(jīng)濟運行的載體，是城市建設(shè)與發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，也是“經(jīng)營城市”發(fā)展戰(zhàn)略的重要支持基礎(chǔ)。城市土地制度建設(shè)是我國土地制度建設(shè)的重要組成部分，也是我國經(jīng)濟體制改革的主要內(nèi)容之一。搞好城市土地制度建設(shè)，不僅有利于我國經(jīng)濟體制的改革與完善，而且有利于我國城市化建設(shè)步伐的加快，同時對全面建設(shè)小康社會具有積極的推動作用。建國之后，尤其是改革開放以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，我國的城市土地制度改革取得了可喜的成就。但總體來說，與城市化進程還很不適應(yīng)。目前仍然存在著諸多問題需要認(rèn)真研究。

一、城市土地所有制變革：

產(chǎn)權(quán)界定與土地資產(chǎn)的保值增殖1949年以前，我國土地基本上實行的是私有制。由于商品經(jīng)濟不發(fā)達(dá)，城市的數(shù)量和規(guī)模都比較小，因而城市土地在國土面積中所占的比重很小。然而，僅此很小的一塊土地也分散在政府官僚、封建地主、民族工商業(yè)者、個體勞動者、城市居民和外國人手中。新中國成立后，我國政府著力推行城市土地國有化：

(1)沒收外國人、封建地主和國民黨政府在城市中的土地，強制使之變?yōu)閲宜?

(2)用贖買、國家經(jīng)租和公私合營的辦法(帶有較大程度的強制性和不等價、有限期的特點)將私營工商企業(yè)、房地產(chǎn)公司和房地產(chǎn)業(yè)主的城市房地產(chǎn)收歸國有;

(3)以城市建設(shè)征用土地的方式強制、低價將農(nóng)村的非國有土地轉(zhuǎn)變成國有土地;

(4)以立憲的方式宣布全部城市土地歸國家所有，從而完成了城市內(nèi)部少量集體和個人所有的土地向國有產(chǎn)權(quán)的無償轉(zhuǎn)移。

從1949年到1982年，中央政府著力推行城市土地國有化政策，使我國城市土地產(chǎn)權(quán)制度發(fā)生了根本性的變化，并最終形成了城市土地單一的國家所有的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。這種土地所有制形式與整個生產(chǎn)資料所有制形式是基本吻合的。它在一定程度上為國家的基本建設(shè)、政治穩(wěn)定奠定了最重要的物質(zhì)基礎(chǔ)。但是這種單一的土地所有制形式，隨著時代的發(fā)展，逐漸成為經(jīng)濟發(fā)展和城市建設(shè)的制約因素。

1982年通過的《中華人民共和國憲法》規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有，農(nóng)村和郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地，也屬于集體所有。任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。”但到了1987年，深圳市政府以定向協(xié)議的方式出讓了中國第一塊商品土地的使用權(quán)，此后又以公開招標(biāo)、拍賣的方式出讓土地使用權(quán)。1990年國務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，對土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、中止等問題作了明確規(guī)定。1998年通過了修訂后的《中華人民共和國土地管理法》，規(guī)定建設(shè)單位使用國家土地，應(yīng)當(dāng)以出讓等有償方式取得。

如果說城市土地由私有(個體)轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?，是一個歷史性的轉(zhuǎn)折或革命的話，那么城市土地由無償占有到有償使用，則是又一次歷史性轉(zhuǎn)折或革命。歸國家所有的土地以有償?shù)男问匠鲎饣蜣D(zhuǎn)讓，是商品經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求，也是城市化建設(shè)的現(xiàn)實需要。馬克思講過，地租的占有是土地所有權(quán)借以實現(xiàn)的經(jīng)濟形式。土地本來是沒有價值和價格的。但是當(dāng)存在土地所有權(quán)且土地所有權(quán)需要以經(jīng)濟形式來表現(xiàn)自己時，地租的出現(xiàn)就成為一種可能。我國城市土地收取的地租，一方面來源于建筑物的壟斷價格，另一方面來源于建設(shè)用地的高額地租。過去我們無償劃撥土地從一定意義上說是不符合經(jīng)濟運行規(guī)律的。現(xiàn)在實行城市土地有償使用，這既是土地所有權(quán)的實現(xiàn)形式，也是國有土地價值的具體體現(xiàn)。實踐證明，實行城市土地有償使用既有利于國有資產(chǎn)保值增殖，也有利于國有資產(chǎn)的良性循環(huán)，直接受益于市政建設(shè)。

按法律規(guī)定我國城市土地屬于國家所有，但這里有些問題需要認(rèn)真研究。如城市土地歸國家所有，這里的國家是單指中央政府?還是包括地方政府?在這個問題上法律規(guī)定或界定并不十分清楚。由于法律界定模糊，在中央政府和地方政府之間經(jīng)常發(fā)生激烈的碰撞和摩擦。表現(xiàn)為對土地出讓金分成比例的矛盾以及越來越多的地方政府直接參與的“土地違法案件”。由于土地多分散在各地，因而土地開發(fā)利用、出讓轉(zhuǎn)讓只能由地方政府實施。這就使地方政府在行使土地的所有權(quán)時具有明顯的效率優(yōu)勢。近年來，我國城市土地利用之所以趨于好轉(zhuǎn)，其原因就是地方政府有積極性。

中央政府如何行使對城市土地的所有權(quán)?中央政府與地方政府如何劃分產(chǎn)權(quán)?這是一個現(xiàn)實問題。這里涉及到一個土地產(chǎn)權(quán)的人格化問題。這幾乎是公有制形式存在的一個共性問題。我們通常說的城市土地的國家所有，實際上是國家在代理全體人民行使對土地的所有權(quán)。雖然全體人民理論上可以按人數(shù)均勻地?fù)碛袊型恋氐乃袡?quán)，但誰都沒有實際上的支配權(quán)。為此，我們必須明確城市政府作為城市土地所有權(quán)主體的地位，進一步明晰土地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵，將土地產(chǎn)權(quán)進一步分解為所有權(quán)、占有權(quán)、開發(fā)權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、租賃權(quán)、贈與權(quán)、抵押權(quán)等，并對每一項權(quán)利加以明確界定。如將所有權(quán)、出售權(quán)歸中央政府;占有權(quán)、開發(fā)權(quán)歸地方政府。收益權(quán)由中央政府與地方政府按比例分成等等。在此基礎(chǔ)上決定將哪些權(quán)利在多大程度上和多長期限內(nèi)賦予土地使用者，并保留對這些安排進行調(diào)整和最終處置的權(quán)利。這樣將為解決國家所有權(quán)和使用者使用權(quán)之間的沖突和糾紛提供明確的評判標(biāo)準(zhǔn)。

通過明確產(chǎn)權(quán)，使城市政府在配置土地時的行為更加長期化。通過嚴(yán)格的土地利用規(guī)劃以及公眾參與的辦法對城市政府的權(quán)力進行約束，使土地資源配置能夠反映國家和社會的利益。允許城市土地所有權(quán)在政府與企業(yè)、個人之間的反向流動，實現(xiàn)城市用地產(chǎn)權(quán)的多元化;充分發(fā)揮土地市場在城市土地資源配置中的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用;在價格機制和政府合理的公共政策作用下實現(xiàn)高效和可持續(xù)利用。避免開發(fā)公司憑借特權(quán)低價甚至無償從政府手中得到土地，通過開發(fā)后加價出售大發(fā)橫財，占有了本應(yīng)屬于政府收入的地租。

對原有無償劃撥土地的土地使用者如國家機關(guān)、軍隊、學(xué)校、國有企業(yè)等變相以土地入股分成、出地合建住宅分成、轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)賣等經(jīng)營行為進行有效的遏制。可明確土地?zé)o償無期使用的最后期限，到期由政府依據(jù)評估價格逐一與使用單位簽訂用地合同，補交土地出讓金。補交困難的可采取緩繳、逐年收繳，甚至政府土地使用權(quán)入股的方式，全面實行土地租約制，推動城市土地資源的合理配置。

二、城市土地管理體制改革：

“三權(quán)分離”與使用權(quán)的出租和轉(zhuǎn)讓土地制度可以從廣義和狹義兩個方面來理解。廣義的土地制度，泛指與土地所有、土地使用、土地管理、土地利用技術(shù)等有關(guān)的一切制度。狹義的土地制度，是指土地經(jīng)濟制度及相應(yīng)的土地法權(quán)制度。前者可以所謂土地經(jīng)濟制度，它是人們在一定社會形態(tài)下在土地利用中形成的土地關(guān)系的總和。它屬于社會經(jīng)濟基礎(chǔ)的組成部分。后者可以所謂土地法權(quán)制度，它是人們在土地利用中形成的土地關(guān)系的法權(quán)體現(xiàn)，它是社會上層建筑的組成部分。馬克思曾經(jīng)說過，法的關(guān)系的內(nèi)容是由經(jīng)濟關(guān)系決定的，它不是憑空產(chǎn)生的。土地經(jīng)濟制度是土地法權(quán)制度形成的基礎(chǔ)，它決定土地法權(quán)制度;而土地法權(quán)制度對土地經(jīng)濟制度具有反映、確認(rèn)、強化、保護的功能。完整的土地經(jīng)濟制度，包含土地所有制、土地使用制、土地國家管理制度。我們所說的“三權(quán)分離”是指土地的所有權(quán)、 使用權(quán)和管理權(quán)的既相對獨立，又相互制約。傳統(tǒng)的城市土地制度是“三權(quán)合一”，國家既是土地的所有者，也是土地的使用者，同時還是土地的管理者。

這種制度模式，是與高度集中的計劃體制相適應(yīng)的，對于當(dāng)時迅速建立社會主義公有制的基礎(chǔ)，促進城市經(jīng)濟建設(shè)起到了一定的積極作用。然而，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和城市經(jīng)濟建設(shè)的進一步需要，傳統(tǒng)的城市土地使用制度的弊端越來越明顯地暴露出來。

①城市土地國家所有權(quán)在經(jīng)濟上無法實現(xiàn)。我國法律規(guī)定城市土地所有權(quán)屬于國家所有，但由于是無償使用城市土地，這種所有權(quán)在經(jīng)濟上無從體現(xiàn)。而對城市土地沒有所有權(quán)的企業(yè)、單位或個人，卻可以憑借對城市土地的實際占用獲得利益。

②城市土地占地者成為事實上的所有者。城市土地的無期限使用，使得誰占用了城市土地，誰就成了城市土地的事實上的主人。這便刺激了企業(yè)多占地、占好地，造成城市土地資源的嚴(yán)重浪費。

③城市土地的利用效率十分低下。傳統(tǒng)城市土地使用制度不允許城市土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，土地使用者無法從土地轉(zhuǎn)讓中得到好處，因此，使用者寧可讓土地荒蕪，也不愿意將土地移交給他人使用。同時由于劃撥土地沒有地價，也不存在土地市場，亦沒有促進土地流動和調(diào)整土地用途轉(zhuǎn)換的有效機制，使土地不能流動到效率最高的使用者手中，造成土地配置不合理，利用效率十分低下。一方面是城市地皮極度短缺，另一方面卻又在浪費大量的城市土地資源。

④不利于城市的建設(shè)與發(fā)展。在傳統(tǒng)城市土地使用制度下，由于存在著大量的占而不用、多占少用、用而不講效益的現(xiàn)象，致使城市用地供不應(yīng)求，許多重要的經(jīng)濟活動得不到滿足，從而延緩了城市經(jīng)濟的發(fā)展。同時由于土地的無償劃撥，

（責(zé)任編輯：中大編輯）

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