本卷共分為 1小題，作答時間為 150分鐘，總分 100 分，60 分及格。

1、背景材料

1.2014年7月30日，國務院出臺《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》(簡稱《意見》)，啟動中國新型戶籍制度的整體構建。改革措施觸及利益分配、社會公平等諸多問題。多位專家在接受媒體采訪時對《意見》進行了解讀。

《意見》中的最大亮點，莫過于建立城鄉統一的戶口登記制度。“這意味著將不再區分農村娃與城市娃，標志著城里人和農村人身份上的統一，打破了幾十年來城鄉分割的戶籍壁壘，是社會發展的一大進步。”公安部副部長黃明表示，戶口登記制度統一后，將不再以農業戶口與非農業戶口為依據區分農村人與城里人，改為根據居住地的不同來區分城鎮人口和農村人口.根據從事的職業區分農業人口與非農業人口。

中國人民大學社會與人口學院副院長段成榮認為.取消戶口城鄉分割.實行統一的戶口登記，這對于我們消除城鄉歧視、城鄉二元分割起到一個制度上的釜底抽薪的奠定性作用。它從根上會影響人們對生活的長遠安排和預期，從而從根本上改變人們的生活方式，包括消費行為。此外，段成榮指出，今后城市和農村之間的內部能夠整個盤活起來，實際上空間、社會中都需要有這樣一種流動來帶動整個社會的活力，通過這種活力的增加，給大家創造更多的機會，給大家提升積極向上的進取精神。

《意見》指出：以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制。黃明說，建立居住證制度，是一個過渡性的制度安排，主要是為了建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制，解決那些已經在城鎮就業居住但未落戶的農業轉移人口及其他常住人口在教育、就業、醫療、養老、住房保障等方面的實際困難。

“這是個‘分層級享受不同公共服務’的設計，為農村轉移勞動力在城市的生活提供上升的空間。農村轉移勞動力在不同的年齡段有對公共服務不同的需求，隨著他們持有居住證時間的加長.居住證能享受的公共服務也在增加。”中國人民大學公共管理學院教授葉裕民說。

《意見》指出：將建設和完善覆蓋全國人口、以公民身份號碼為唯一標識、以人口基礎信息為基準的國家人口基礎信息庫。段成榮指出，這一整套制度建立起來，至少有兩個突出的好處：

一是作為政府。掌握管理對象和服務對象的信息，可以使他在時間、空間、對象、數量、結構、質量方面都能夠更有效、更有針對性地實施管理和服務。

二是從個人的角度來講，其實這一整套的制度，去登記也好，在信息庫里面把信息錄人進去，這是非常好的。他強調：“人口信息管理這一整套，就能夠把我們說的怎么樣保障大家進城享受到的那些東西落到實處，否則就是一個空的。”

1億左右人口落戶城鎮是此次改革的一個重要目標。“目的在于推進以人為核心的城鎮化，讓符合條件的農業轉移人口真正實現‘市民夢’，融人城市社會，提升人民群眾生活水平和質量。”黃明說。

國家行政學院公共管理教研部教授、公共行政教研室主任竹立家認為，這項改革的根本好處是勞動力可以較少受戶籍限制，更加自由流動。如流動人口可以實現較為充分的就業，其結果將是推動他們更加大量地創造社會財富。預計新政落實后，對經濟平穩增長極為有利，至少能再幫助我國經濟的增長延續20年以上。

北上廣等特大城市一直是“一戶難求”。如何才能落戶是公眾關注的焦點。此次《意見》明確提出特大城市建立完善積分落戶制度。北京大學人口研究所教授陸杰華表示，雖然北京已經明確要推行積分落戶制度，但并不代表落戶北京將會變得容易。《意見》中在談到積分落戶制度時，還有綜合承載能力和經濟社會發展需要這一限定，而目前包括北京在內的特大城市可承載空間已經非常有限了，嚴格控制人口規模將會是積分落戶政策的重要導向。

雖然落戶北上廣不一定更容易，但是段成榮指出：“通過放開，給大家提供一種機會和條件，具備什么樣的資格和符合什么樣的條件就可以進城落戶，這樣就使得我們在進城發展機會上增加了更多的通道、更多的機會。從整個社會角度來講，把中國社會流動人口不暢通的管道拓寬.從單行道把它拓成雙向兩車道、雙向四車道.甚至雙向八車道，慢慢地擴大。”

“此次戶籍改革不僅是戶籍制度本身的改革，還是有關教育、醫藥、養老等多方面配套的改革。”黃明認為這是此次改革的一個鮮明特點。

段成榮說，這次文件里特別強調了農業、農民轉型以后，進城后的基本公共服務，包括就業、子女教育、社會保障、養老、住房保障等，這使得農民在進城之后，在城里有基本的生存和發展的條件，甚至按照大家說的能夠有尊嚴、逐漸比較體面地在城市里面生存下去，能夠發展起來，這可以提供一個很好的基礎。

2.在2014年6月6日召開的中央全面深化改革領導小組第三次會議上，習近平總書記強調：推進人的城鎮化重要的環節在戶籍制度.加快戶籍制度改革，是涉及億萬農業轉移人口的一項重大舉措。戶籍制度改革是一項復雜的系統工程，既要統籌考慮，又要因地制宜、區別對待。

新中國成立初，為了維護社會公共秩序，戶籍制度逐漸建立。當時的功能主要就是進行人口信息登記，了解人口情況，進行身份證明，維護社會治安。后來，隨著計劃經濟體制的發展，戶籍開始逐漸成為社會資源分配的重要基礎。為了保證社會利益分配格局的穩定。戶籍管理開始逐漸地朝著加強控制人口遷移的方向發展。然而，隨著社會主義市場經濟的發展，嚴格管控的人口遷移制度或戶籍制度，已成為橫亙在我國城鎮化和市民化道路上一道堅硬的“制度壁壘”。

統計顯示我國城鎮化率已超過50%.然而，完全享受市民待遇人口的實際城鎮化率僅為40%左右，還有2億多農民處在“人在城市，根在農村”的“半城市化”狀態。“融不進的城市，離不開的鄉土”成為了許多進城農民的心理寫照。

在大城市就業的外來務工人員，辛勤勞作的每一滴汗水都記錄著他們為城市發展所做的貢獻，但他們的子女卻不能享受與城市孩子同樣的受教育機會。他們在養老、醫保等社會福利方面享受到的也是與城市戶籍人口不同等的待遇。

是什么造成了城鎮居民與外來務工人員生活在一個城市，卻享受著不同的城市禮遇?復旦大學人口研究所所長、城市與區域發展研究中心主任王桂新認為，以戶籍制度為基礎的二元社會體制是導致福利差異的根本原因。“長期以來，這一體制把國民劃分為農村人口和城市人口兩大集團，賦予二者不平等的權益，并對二者的權益制度化、固定化。改革開放以來，這種狀況雖有所改善，但城鄉兩大人口集團之間長期形成的現實不平等仍嚴重存在。”王桂新說。在他看來，沒有城市戶籍的城市常住人口只是實現了從農村到城市的集中化、由農民轉變為農民工，但遠未實現由農民工轉變為城市居民的市民化過程.“在這一意義上，我國快速發展的城市化，還只是一種不徹底的‘半城市化’，或者說還不是一種完全意義上的正常的、有質量的城市化”。

戶口價值化和等級化之所以會形成，其中一個核心原因就是戶口附著了太多的社會利益。

未來戶籍制度改革的核心就是要將附著在戶口上的各種社會福利進行分解.并以教育為核心使其逐步與戶口“脫鉤”，為戶口“減負”，促進基本公共服務均等化，形成統一的、覆蓋城鄉的基本公共服務體系，從而逐步淡化戶口價值，消解戶口等級。這不僅有助于推進我國戶籍制度改革從“注重形式”向“更關注內容”的方向發展，也有助于推進我國城鎮化發展從“注重數量”向“更關注質量”的方向轉型。當戶口中附著的社會福利越來越少時，戶口價值意識就日益淡化。

戶口的等級差異就會日漸縮小，那么市民化的阻力就會越來越小。

戶籍制度改革應當是一個漸進的過程，未來可以根據城市規模和發展的不同情況，分類指導，有計劃、有步驟地推進。首先，大城市可以適當放松戶籍控制。在現有的條件下，全面放開大城市特別是一線城市的戶籍政策是不太現實的，也有很大難度。但是，這些城市可以適度降低戶籍門檻和準入條件，讓一部分高學歷、高技術人才有機會落戶，特別是給青年大學生更多準入機會，以優化人口結構。其次，加快放開中等城市的戶籍限制，努力促進農民工在中等城市進行市民化，這是我國未來戶籍制度改革的重點。目前，中等城市因城市規模和發展的需要，在吸納農民工市民化方面還有很大的空間。這些城市可以進一步放開戶籍限制，降低戶籍門檻。鼓勵和吸納更多的農民工落戶，實現市民化。最后。全面放開小城鎮的戶籍限制，進一步降低和消除戶籍準入門檻和條件，讓更多的農民工有機會就地或就近實現市民化。

3.從目前失地農民市民化的狀況來看，失地農民在工業化和城市化的推動下。被動地融入城市，在實現了戶籍身份甚至職業的轉變后，并沒有自動帶來市民化身份的轉變，他們在向市民角色的轉化過程中面臨許多困難。

城市戶口和市民身份對失地農民失去了以往的吸引力。長期以來，二元的戶籍制度是與社保、教育、醫療和就業等一系列制度結合在一起的。城市戶口和市民身份之所以重要，是因為附著在以戶口為核心的身份上的眾多權益.戶籍的改變也就意味著個人享有的權益的變化。現在僅僅是給予失地農民一個城市戶口，而不能保障上述相關利益的實現，那些市民身份也就對失地農民失去了吸引力。

失地農民市民化的被動性使失地農民缺乏身份轉化的積極性。據調查，農民失地的主要原因是由于城市擴建，交通、水利等公益事業的不斷發展，工業園區和經濟開發區建設，各類企業建設，挖魚塘、開湖景、種植經濟林木等占用了大量的耕地。因此，失地農民絕大多數是因城市化進程的加快而被動地加入了市民化的行列，缺乏身份轉化的內在動力。

目前湖南省征地補償方式主要是貨幣補償，平均每戶補償76271.4元，這個補償標準遠低于土地使用權轉讓以后的土地增值。被調查農民普遍反映，補償標準低于目前的市場價位，低于一個城鎮居民正常的城市生活開支和保障。在目前的物價水平下，戶均補償費僅可以維持農民家庭一般日常生活開支3～4年。

失地農民的就業，以自謀職業為主。調研發現，有近半數的農轉非勞動力找不到適合自己的工作。被征地農轉非人員綜合素質和就業技能整體上較差.面對就業競爭越來越激烈的嚴峻形勢，就業的難度較大，尤其是被征地農轉非的“4050”人員實現就業更困難。與城市居民相比，失地農民的社會保障是低水平的。目前，在社會保障方面存在的主要問題：一是早期被征地農轉非人員因政策空白，暫時不能參加征地農轉非人員基本養老保險;二是失地農民基本養老保險補貼資金還沒有完全及時到位，養老金儲備制度和預警制度尚未完全建立;三是失地農民的基本養老保險和醫療保險工作覆蓋面還需進一步擴大。

對失地農民的培訓體系不夠健全。雖然政府出臺多項政策，支持失地農民就業、技能培訓。但在實踐中存在諸多困難：多部門主管，管理權限分散，難以形成合力;缺少針對性培訓，培訓主觀性大：市民工作培訓缺乏必要的場地，而且政府資金支持不足。當前政府管理事務千頭萬緒.是否還有精力應對進城農民的培養工作，是一個值得深思的問題。有學者建議可以適當購買社會組織的教育服務，幫助農民迅速提升工作技能。

另外，值得注意的是一些年長的人在安置的樓房里吸煙、打牌消磨時光，有人說這是小農思想，不思進取。但要反思的是，在快速的城鎮化過程中，政府為他們能夠“長”在城市而不是“長”在他們熟悉的土地上提供了必要的公共設施，或者安排了符合他們技能特征的工作了嗎?

失地農民對城市社會缺乏認同感和歸屬感。社會交往范圍限于狹小的同質性的農民群體之內，形成一種孤立化的、相互隔絕的、封閉性的群體存在，與城市居民的交往更多的只限于表層的業緣關系.缺少生活中的情感性互動，阻礙著其對城市的認同與歸屬，使農民與市民之間缺少了互動與對話.客觀上形成了社會隔離狀況：如果沒有一個順暢的交流平臺，農民難免與城市主流、社會主流文化相疏離，成為客觀上的城市邊緣人。

在城市化的快速推進下，失地農民雖然居住到了城市.但他們仍然保留有很強的農村生活習慣，失地農民對市民身份缺乏認同感。身份認同是社會認同的一個方面，它著重強調內在性認同，是人們對自身的地位、意義和利益的肯定以及人們對此所產生的相應的身份歸屬。作為身份認同的主體，失地農民如何看待自己的社會身份?調研中，只有24.2%的人認為自己已成為城市人.28.8%的人認為自己還是農民，而更多的人對自己的身份持模糊態度，認為自己既不是城市市民也不是農民。雖然他們具有了城市居民的身份，也渴望融入城市生活，但還沒有徹底完成認同系統的轉換，他們的認同系統還停留在原來的地方.這表明失地農民對自己市民身份意識還比較淡薄，對城市居民群體的認同度不高。同時，長期以來城市媒體對農民的負面報道所造成的農民形象污名化，也嚴重地影響著農民社會關系網絡的擴大和社會資本的積累，

4.過去很長時間，城市戶口和農村戶口有一堵堅硬的墻，現在它們并軌了。但是，對于很多農民朋友來說，沒有這項政策的時候，覺得要有這樣的政策，因為這樣才更平等。當真有了這個政策，恐怕要算一下到底值還是不值。

幾年前中國社科院進行的一個調查，調查的近11萬人，70后、60后不愿意轉變為非農戶口的達到80%;而80后農民工不愿意轉變為非農戶口是75%;如果要交回承包地才能轉戶口，不愿意轉變為非農戶口達到90%。

25歲的王雙雙從出生到現在戶口一直都在湘潭農村。王雙雙認為。農業戶口有優勢，“我現在也能享受醫保和社保，城市戶口居民雖然有社保，但工作不穩定。即使在城里有固定工作.還是不想轉，轉戶籍麻煩。”

按照相關法律，農村房屋遭到拆遷，戶主將獲得一定數額的拆遷補償款。在村里，王雙雙聽說了“拆遷的傳言”。“如果我轉出去后馬上拆遷，就倒大霉了。”

31歲的肖田力是長沙縣人，上大學前，她的戶口是農業戶口，上大學時戶口轉到學校.畢業后她想辦法將戶籍轉回到農村。“從沒想過轉到城里。我在農村有田有山有宅基地.還有補助、社保。我要想去長沙市里買房一樣可以。”她表示，鄉里的地，她可以種果樹、種菜，退休后還可以在鄉里建房，她不會再把戶口轉到城里去了。

調查中，在被問及對城鎮生活總體評價時，近八成農民工表示比較滿意。然而，59.2%的農民工不愿落戶城市，只有40.8%的農民工表示愿意在城鎮落戶，因為孩子在城里上學、工作機會多.醫療和養老也相對更有保障等。

農民工不愿在城里“安家”的主要原因是近年來國家加大了對農業、農村的扶持力度.農民可享受各項國家補貼政策。此外，近一半農民工表示不想放棄土地和農民身份，擔心轉變為城鎮戶口后會失去原有的土地。

此外，農民工不愿進城落戶的原因還有：進城生活成本高，買不起房;沒有穩定工作，無法立足：農村有家人親屬，不愿離開老家;農村生活安逸，節奏慢等。

調查顯示，82.9%的農民工不了解近期出臺的全面放開建制鎮和小城市落戶限制的政策，65.3%表示不知道城鎮落戶的條件。

“農業戶口在宅基地、部分省市的二胎政策等方面享有較高的福利。”長期關注戶籍制度改革的上海大學社會學教授顧駿說。浙江湖州德清縣此前梳理的結果顯示，當地城鄉居民間存在33項因政策不同而產生的“待遇差異”，這些差異覆蓋了居民生活、就業多個方面。在社會保障方面，農民工在城鎮享受醫療保險的占3.1%;享受養老保險的占12.0%;享受失業保險的占24.3%。總體來看，進城農民享受的社會保險比例較低，如果生了大病或發生工傷事故，大部分人都將自己承擔費用。

如今.伴隨著土地資源的日益緊張，農民進入小城鎮落戶雖可以不交承包田，但拿到宅基地的可能性也會被取消。因此，權衡之下，“不放棄農村戶口”仍是大多數農民的選擇。

《意見》稱，進城落戶農民是否有償退出“三權”，應根據黨的十八屆三中全會精神，在尊重農民意愿前提下開展試點。現階段，不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件。

作為市場經濟最為重要的要素之一，我們在保障農民土地權益的同時，客觀上也要作出相應的安排，使農民能夠帶著財產進城，使土地能夠配置到最優化使用的地方。因此，核心問題是：為什么有可能出現強制性讓農民讓出土地“三權”的事情?客觀上看，根源在于農民土地的財產權保障缺乏制度安排，農民的土地權益在很大程度上是模糊的，農民缺乏明確的制度預期。農民愿意進城.也非常希望能夠得到城鎮戶籍居民無差別的公共服務制度待遇，如果他們不愿意放棄農村土地“三權”，隨著進城農民數量的增多，很有可能出現新的社會沖突，同時也對現行政策帶來巨大挑戰。比如，過去制度規定的，嚴禁城鎮居民下鄉購房購地，基本上也就形同虛設了。

5.戶籍是長期束縛農民流動、阻礙城鎮落戶的制度性壁壘。城鎮化的核心是人的市民化，然而受到二元制戶籍結構的影響，即使農村變更為城市，農民卻依然是農民。這種身份認同的偏差導致其無法融入城市的政治、經濟、社會和文化生活，也無法公平公正地享受城鎮公共資源和社會福利。

一部分已經失去土地的農民因此成為了游離于城市與農村之外的另類群體，一些人“賺城市的錢，過鄉村的生活”，更有不少人找不到適當的生計，處于“上下無著”的尷尬困境。土地一直是農民生計的保障，一旦失去了土地又無法融入城市，必將產生一系列社會與經濟問題，政府的管理成本與難度也明顯增加。

此前。全國多地已經啟動新一輪的戶籍制度改革并展開試點，而此次《意見》作為全國性的綱領性文件，將對指導各地的城鎮化改革發揮重要作用，農民轉化為市民的途徑將變得明確、順暢。

《意見》既充分照顧到這些“新市民”的利益，也兼顧不同級別城市的承受能力，將有效引導城鎮化過程中的人口流動。而一旦實現身份上的“同一”，“熨平”城鄉在社會保障、社會福利上的差距也將水到渠成。

國務院發展研究中心農村研究部此前的調查結果顯示，愿意在各類城鎮居住的農民工高達91.2%.而且年紀越小的農民工越不愿回到農村生活。可見農民之所以游離在城鎮之外，不是意愿的問題.而是被戶籍制度“堵住”了。

作答要求

一、“背景材料1”解讀了中國新型戶籍制度改革帶來的變化，請對此予以歸納概括。(15分)

要求：全面準確，分條歸納，不超過150字。

二、當前我國城鎮化建設進程中出現“人在城市，根在農村”的“半城市化”現象，請結合背景材料，談談你的看法。(20分)

要求：觀點明確，條理清晰，語言簡練，不超過300字。

三、“背景材料4”是針對當前戶籍制度改革做的一份采訪報道，請你以“以地換戶口農民要算權利賬”為題，寫一篇短評。(25分)

要求：

(1)觀點明確，簡明深刻;

(2)扣緊材料，重點突出;

(3)語言流暢，條理清晰;

(4)不超過450字。

四、結合背景材料，以“戶籍制度改革的意義”為主題，聯系實際，自選角度，自擬題目，寫一篇文章。(40分)

要求：

(1)論點鮮明，論證充分;

(2)見解深刻，結構完整;

(3)語言順暢，書寫工整;

(4)總字數1000～1200字。

（責任編輯：fky）

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