煤炭是我國重要的基礎能源和原料，在國民經濟中具有重要的戰略地位。在我國一次能源結構中，煤炭將長期是我國的主要能源。改革開放以來，煤炭工業取得了長足發展，煤炭產量持續增長，生產技術水平逐步提高，煤礦安全生產條件有所改善，對國民經濟和社會發展發揮了重要的作用。但煤炭工業發展過程中還存在結構不合理、增長方式粗放、科技 水平低、安全事故多發、資源浪費嚴重、環境治理滯后、歷史遺留問題較多等突出問題。隨著國民經濟的發展，煤炭需求總量不斷增加，資源、環境和安全壓力進一步加大。     
　　一、煤炭工業發展存在的問題 
　　一是國家煤炭工業的管理體制和政策存在嚴重問題。原煤炭工業部撤銷以后，煤炭主管部門多次撤并，集中統一管理的力度嚴重削弱，資源、規劃、技術管理分離、政出多門、管理人員大幅度減少，吳吟局長講，原煤炭工業部有７００多人，現在國家發改委管煤炭的算上他才５個人，根本管為過來，多省的管理體制也是一家一個樣。另外，對煤炭企業的資源政策、稅費政策、銷售政策、成本政策等都很不合理，致使煤炭企業的負擔明顯加重。岳福斌教授講，煤炭行業發展到今天幾乎沒有哪一個政策是對的，包括礦產資源法和煤炭法都存在很多問題。
　　二是資源開發秩序亂，資源浪費嚴重。近三年來，一些煤炭、電力、鋼鐵企業和有實力的民營企業積極投資煤礦項目，跑馬圈地，炒賣探礦權和采礦權，少數地方出現了拍賣國家規劃區和國有重點煤炭企業后備資源的現象，有的甚至將國家明令實行保護性開采的稀鐵焦礦資源化整為零，將整塊資源分割成小井田招標掛牌拍賣，嚴重影響了國家煤炭開發規劃的實施，擾亂的正常的煤炭開發秩序。同時資源浪費嚴重，全國平均回采率只有３５％，吳吟局長特別提到溫總理就鄂爾多斯煤炭資源管理和浪費問題，國務院已經兩次派調查組到鄂爾多斯進行調查。
　　三是產業集中程度低，市場穩定性差。２００４年，全國有大小煤礦２.８萬處，平均年產量不到７萬噸。煤礦點多面廣，產業集中度低，企業組織結構不合理，缺乏一批對全國煤炭供需平衡和市場穩定具有一定調節能力的特大型煤炭企業，導致市場競爭過度。當市場供過于求時，眾多企業競相壓價銷售，市場價格大跌，全行業陷入困境；妝市場供應緊張時，不少煤礦超能力生產，拼設備、拼人工、忽視安全和煤炭質量等問題突出。
　　四是煤礦安全條件差，人員傷亡率高。２００２年，我國煤礦事故死亡６９９５人，其中占原煤總產量７０％的國有煤礦占全國煤礦事故死亡人數的２７.５％，而占原煤總產量３０％的鄉鎮煤礦占全國煤礦事故死亡人數的７２.５％。在事故死亡人數中，瓦斯事故占３４.６％，水災事故占７.５％。經過近幾年的努力，我國煤礦百萬噸死亡率雖已從２００２年的４.９４降到２００４年的３.０８，但與世界先進水平相比，仍屬高死亡率。瓦斯和水災類事故一次死亡人數多，社會影響大，仍是煤礦安全事故防范的重點。
　　五是綜合利用水平低，環境壓力越來越大。煤炭開采過程中每年排放的瓦期約１２０億立方米，其中有效利用的只有１０億立方米。原煤洗選過程中每年產生煤矸石７０００萬噸，利用率僅為３０％，已累計堆存近４０億噸。煤矸石堆存占用土地已經超過１萬公頃。部分煤矸石自燃造成嚴重的大氣污染。 
六是行業稅負不合理，社會歷史包袱沉重。一是現行增值稅計征辦法沒有體現采選業的特點，加重了煤炭企業的稅負。國有及國有控股煤炭采選業實際增值稅綜合稅率約為９.９８％，高于１９９３年煤炭企業３.３５％的平均綜合稅率６.６３個百分點，每年多繳納３０多億元。二是煤礦企業辦社會的沉重負擔，據測　算，國有重點煤礦擔負的礦區黨校、醫院、商業網點等社會服務功能，每年至少需要經遇支出６０億元。三是煤炭占鐵路貨運總量的４０％以上，每年繳納鐵路建設基金１６０億元。  
      二、促進煤炭工業健康發展的意義
　　 我國是以煤炭為主要能源的國家。受能源資源結構的約束，煤炭將長期是我國的主要能源。煤炭問題實質上是中國能源問題，是中國能源安全的基本問題。
　　新中國成立以來，煤炭工業取得了長足發展，煤炭產量持續增長，生產技術水平不斷提高，煤礦安全生產條件逐步改善。煤炭工業發展支撐了我國經濟的快速發展，發揮了重要作用。
　　煤炭既是資源性行業，又是高危產業。我國96%的煤礦井工生產、地下作業，礦井開采深度大，水、火、煤塵、瓦斯、頂板和沖擊地壓等災害俱全，煤礦管理和安全生產難度大。長期計劃經濟體制遺留下來的深層次矛盾與經濟轉型期中出現的新問題交織在一起，煤炭工業發展還存在結構不合理、增長方式粗放、科技水平低、安全事故多發、資源利用率低、環境治理滯后，歷史遺留問題較多等突出問題。隨著國民經濟的快速發展，煤炭需求的不斷增加，煤礦安全、資源和環境壓力將進一步加大。

 
      三、促進煤炭工業健康發展的對策 
      （一）強化規劃和管理，完善煤炭資源開發監管體系
　　第一，加強對煤炭資源的規劃管理。煤炭資源是重要的戰略資源，要改進管理方式，實現由粗放開發型管理向科學合理開發、保護節約型管理的轉變。依法科學合理劃定煤炭資源國家規劃礦區和對國民經濟具有重要價值的礦區，嚴格按國家規劃有序開發。國家規劃礦區、對國民經濟具有重要價值礦區的劃定，由國土資源部研究提出，會同發展改革委共同審定并公布。建立煤炭資源戰略儲備制度，對特殊和稀缺煤種實行保護性開發。
　　第二，完善煤炭資源管理與生產開發的管理制度。各級發展改革(煤炭行業)主管部門要綜合運用煤炭發展規劃、產業政策、法律法規等手段，加強對煤礦開發建設和煤炭生產的監督管理。各級國土資源主管部門要按照《中華人民共和國礦產資源法》和國務院行政法規，規范煤炭資源勘查、開采登記管理工作，糾正、制止一切越權審批和以招商引資為由越權配置煤炭資源的行為。煤炭開發規劃和資源管理工作要相互銜接，緊密配合。發展改革(煤炭行業)主管部門編制煤炭生產開發規劃、礦區總體規劃時，必須征求同級國土資源主管部門的意見，并作為批準規劃的重要依據。國土資源主管部門在編制煤炭資源勘查規劃、礦業權設置方案時，必須征求同級發展改革(煤炭行業)主管部門的意見，并作為批準煤炭資源勘查規劃和礦業權設置方案的重要依據。產煤地區地方各級人民政府要落實煤炭行業管理職能部門，并充實和加強煤炭管理力量，健全和完善管理制度，強化煤炭資源和生產開發管理。
　　第三，加大煤炭資源勘探力度。加大煤炭資源勘探資金支持力度，研究建立煤炭地質勘探周轉資金，增強煤炭資源保障能力。由國家投資完成煤炭資源的找煤、普查和必要的詳查，統一管理煤炭資源一級探礦權市場，在此基礎上編制礦區總體開發規劃和礦業權設置方案；依據礦區總體開發規劃和礦業權設置方案，實行煤炭資源二級探礦權和采礦權市場化轉讓，轉讓收入要按規定實行“收支兩條線”管理，并用于煤炭資源勘探投入，實現滾動發展。健全煤炭地質勘查市場準入制度，培育精干高效、裝備精良的煤田地質勘探隊伍。嚴格執行勘查技術規程，進一步完善儲量評估制度，依靠科技進步，提高地質勘探精度，保障地質勘查質量，為合理規劃和開發煤炭資源奠定基礎。
　　第四，合理有序開發煤炭資源。進一步完善礦業權有償取得制度，規范煤炭礦業權價款評估辦法，逐步形成礦業權價款市場發現機制，實現礦業權資產化管理。煤炭礦業權資產化要與科學的生產規劃相結合，按照“統一規劃、集中開發、一次置權、分期付款”的原則有序進行。嚴格礦業權審批，對國家規劃礦區內的煤炭資源，凡未經國家批準開發規劃和礦業權設置方案的，一律不得辦理礦業權的設置。保障礦區井田的科學劃分和合理開發，形成有利于保護和節約資源的煤炭開發秩序。加快修訂煤礦設計規范，嚴格開采順序、開采方法和開發強度管理，禁止越層越界和私挖亂采。鼓勵采用先進技術，開采難采煤層和極薄煤層。煤礦新建和改擴建項目必須按照隸屬關系，依法取得同級安全生產監管部門的審查批準，并認真執行安全生產設施“三同時”制度(同時設計、施工和投入使用)。
　　第五，保護節約和合理利用煤炭資源。修訂煤炭生產礦井資源回采率標準和管理辦法，凡設計回采率達不到國家規定標準的煤炭開發建設項目，一律不予核準，不予頒發采礦許可證。建立嚴格的煤炭資源利用監管制度，對煤炭資源回采率實行年度核查、動態監管，達不到回采率標準的煤礦，要責令限期整改；逾期仍達不到回采率標準的，依法予以處罰，直至吊銷采礦許可證和煤炭生產許可證。加快完善煤炭資源稅費計征辦法，研究將煤炭資源稅費以產量和銷售收入為基數計征，改為以資源儲量為基數計征的方案，并在條件成熟時實施；同時，要積極探索多種激勵約束機制，促使煤炭生產企業節約煤炭資源。健全煤炭生產企業資源儲量管理機構，落實儲量管理責任，完善煤炭儲量管理檔案和制度，嚴格執行生產技術和管理規程。 
      （二）、加快結構調整，加強煤炭供應體系
　　第一，加快大型煤炭基地建設。按照煤炭發展規劃和開發布局，選擇資源條件好、具有發展潛力的礦區，以國有大型煤炭企業為依托，加快神東、陜北、晉中等13個大型煤炭基地建設，形成穩定可靠的商品煤供應基地、煤炭深加工基地和出口煤基地。國家繼續從中央預算內基建投資(或國債資金)中安排資金，以資本金注入等方式，重點支持大型煤炭基地建設。政策性銀行、國有商業銀行和股份制商業銀行應積極改進金融服務，加大金融產品創新力度，切實支持符合國家產業政策和市場準入條件的煤炭開發建設。支持有條件的煤炭企業上市融資，按照國家規定發行企業債券，籌集建設資金，加快建設和發展。
　　第二，促進煤炭與相關產業協調發展。大型煤炭基地建設要與煤炭外運和水資源等條件相銜接，與相關產業和地方經濟發展相協調。要加大投資力度，改革鐵路和港口投資體制，鼓勵企業法人、非公有資本參股建設和管理，抓緊建設和改造山西、陜西、內蒙古西部出煤通道和北方煤炭下水港口，提高煤炭運輸能力，從根本上緩解交通運輸對煤炭供給的制約。按照政府引導和企業自愿的原則，鼓勵煤電一體化發展，加快大型坑口電站建設，緩解煤炭運輸壓力。鼓勵大型煤炭企業與冶金、化工、建材、交通運輸企業聯營?；鹆Πl電、煤焦化工、建材等產業發展布局，要優先安排依托煤炭礦區的項目，促進能源及相關產業布局的優化和煤炭產業與下游產業協調發展。
　　第三，培育大型煤炭企業集團。打破地域、行業和所有制界限，加快培育和發展若干個億噸級大型煤炭骨干企業和企業集團，使之成為優化煤炭工業結構、建設大型煤炭基地、平衡國內煤炭市場供需關系和“走出去”開發國外煤炭、參與國際市場競爭的主體。煤炭企業要進一步完善法人治理結構，按照現代企業制度要求積極推進股份制改造，轉換經營機制，提高管理水平。國家規劃礦區、對國民經濟具有重要價值礦區的資源開發由國有資本控股。鼓勵發展煤炭、電力、鐵路、港口等一體化經營的具有國際競爭力的大型企業集團。鼓勵大型煤炭企業到境外投資辦礦，帶動煤炭機械產品出口和技術、勞物輸出，提高我國煤炭工業的國際競爭力。
　　第四，進一步改造整頓和規范小煤礦。各產煤地區要充分發揮市場機制的作用，加快中小型煤礦的整頓、改造和提高，整合煤炭資源，實行集約化開發經營。鼓勵大型煤炭企業兼并改造中小型煤礦，鼓勵資源儲量可靠的中小型煤礦，通過資產重組實行聯合改造。積極推進中小型煤礦采煤工藝改革和技術改造，規模以上煤礦必須做到壁式正規化開采。繼續淘汰布局不合理、不符合安全標準、不符合環保要求和浪費資源的小煤礦，堅決取締違法經營的小煤礦。
　  第五，加快提升煤炭生產和設備制造技術水平。采用高新技術和先進適用技術，加快高產高效礦井建設，提高煤礦裝備現代化、系統自動化、管理信息化水平，淘汰落后的技術裝備與工藝，推動煤炭工業科技進步。大力推進中小型煤礦機械化，加快培育和發展面向小型煤礦的綜合服務機構，形成完善的技術服務體系。通過關鍵技術引進、技貿結合、合作制造、市場換技術等多種方式，提高煤炭重大技術裝備研發和制造能力，促進重大裝備制造國產化。加強企業、科研機構和各類院校的聯合，推進技術創新體系建設。
　　第六，規范煤炭市場秩序。深化煤炭流通體制改革，改革電煤價格形成機制，運用經濟手段和必要的行政法規，合理調整煤炭企業與發電企業的利益關系。繼續推進煤炭訂貨方式改革，鼓勵供需雙方自主銜接、簽訂長期供貨合同。加快建立以全國煤炭交易中心為主體，以區域市場為補充，以網絡技術為平臺，有利于政府宏觀調控、市場主體自由交易的現代化煤炭交易體系。嚴格煤炭經營企業資格審查，取締無證非法經營活動，清理煤炭運銷環節亂收費、亂罰款，依法打擊摻雜使假和偷騙稅款等不法行為。 
      （三）、堅持綜合治理，強化煤礦安全生產保障體系
　　第一，進一步落實安全生產責任。加強“國家監察、地方監管、企業負責”的煤礦安全工作體系建設，進一步落實安全生產責任制。完善煤礦安全監察體制，提高監察的權威性和有效性，強化煤礦安全執法檢查。落實地方人民政府煤礦安全監督管理職責，建立地方人民政府領導分工聯系本地區煤礦安全生產工作制度。認真實行煤礦安全生產許可證制度，強化煤炭企業安全生產責任主體，落實企業法定代表人作為安全生產第一責任人的責任；精簡企業管理機構，加強一線管理力量；堅持煤炭企業內部安全生產機構派駐制度，嚴格執行煤礦領導干部下井帶班作業制度。嚴格外包工程隊伍資質管理和現場管理。建立煤礦安全生產風險抵押金制度。
　　第二，加大煤礦安全投入。按照企業負責、政府支持的原則，完善中央、地方和企業共同增加煤礦安全投入的機制。各類煤礦要按有關規定提取生產安全費用。國家繼續從預算內基建投資(國債資金)中安排資金支持煤礦安全技術改造。對國家支持的煤礦安全改造項目，地方財政要積極安排配套資金，專項列支，并與中央資金同時到位。各級財政、審計和煤炭行業管理、煤礦安全監察部門要加強監督，確保煤礦安全資金?？顚Ｓ?，安全改造項目順利實施并發揮效用。
　　第三，提高瓦斯防治技術水平。成立煤礦瓦斯防治部際協調領導小組，加強煤礦瓦斯防治工作的領導和協調。設立國家瓦斯治理和利用 (煤層氣)工程研究中心，加強瓦斯防治科技攻關，立足于推動煤礦安全生產科技進步，從根本上扭轉瓦斯事故多發的現狀，加快瓦斯災害監測預警、應急救援、瓦斯煤塵防爆、瓦斯抽采利用技術的研究。抓緊制訂和實施全國煤礦瓦斯治理總體方案，盡快使煤礦瓦斯治理取得明顯成效。財政、稅務部門要盡快制訂實施辦法，對瓦斯(煤層氣)抽采和利用實行稅收優惠。煤炭企業要嚴格高瓦斯和瓦斯突出礦井的管理，建立健全危險源辨識技術體系、瓦斯抽采和監測監控體系、災害預警救援體系，切實防范重特大瓦斯事故的發生。 
      第四，提高煤礦職工隊伍素質。建立和完善企業職工培訓制度，組織和引導企業開展多層次、全方位的職工安全、技術培訓和繼續教育，全面提高煤礦職工隊伍特別是采掘工人的素質和安全生產技能。對煤礦負責人和主要工種依法實行強制性安全培訓，杜絕違章指揮、違章作業、違反紀律等現象。實行國家職業資格證書制度，對煤礦采煤等專業技術崗位人員和特殊工種人員實行職業準入，持證上崗，嚴格技術崗位人員配備標準。教育部門要加強與煤炭行業的合作，將煤炭行業有關專業納入技能型緊缺人才培養、培訓計劃；要與大型煤炭企業合作，盡快恢復或設立一批煤炭職業技術學校。要引導有關大專院校和中等職業學校按照煤炭行業市場需求培養懂安全、有技術、會管理的煤炭專業人才。要通過設立煤炭專業獎學金、減免學費等措施，鼓勵學生報考煤炭專業。 
      （四）、加強綜合利用與環境治理，構建煤炭循環經濟體系
　  第一，推進潔凈煤技術產業化發展。發展改革委要制定規劃，完善政策，組織建設示范工程，并給予一定資金支持，推動潔凈煤技術和產業化發展。大力發展洗煤、配煤和型煤技術，提高煤炭洗選加工程度。積極開展液化、氣化等用煤的資源評價，穩步實施煤炭液化、氣化工程。加快低品位、難采礦的地下氣化等示范工程建設，帶動以煤炭為基礎的新型能源化工產業發展。采用先進的燃煤和環保技術，提高煤炭利用效率，減少污染物排放。
　　第二，推進資源綜合利用。按照高效、清潔、充分利用的原則，開展煤矸石、煤泥、煤層氣、礦井排放水以及與煤共伴生資源的綜合開發與利用。鼓勵瓦斯抽采利用，變害為利，促進煤層氣產業化發展。按照就近利用的原則，發展與資源總量相匹配的低熱值煤發電、建材等產品的生產。修改制定配套法規、標準和管理辦法，落實和完善財稅優惠政策，鼓勵對廢棄物進行資源化利用，無害化處理。在煤炭生產開發規劃和建設項目申報中，必須提出資源綜合利用方案，并將其作為核準項目的條件之一。
　　第三，保護和治理礦區環境。煤炭資源的開發利用必須依法開展環境影響評價，環保設施與主體工程要嚴格實行建設項目“三同時”制度。按照“誰開發、誰保護，誰污染、誰治理，誰破壞、誰恢復”的原則，加強礦區生態環境和水資源保護、廢棄物和采煤沉陷區治理。研究建立礦區生態環境恢復補償機制，明確企業和政府的治理責任，加大生態環境治理投入，逐步使礦區環境治理步入良性循環。對原中央國有重點煤礦歷史形成的采煤沉陷等環境治理欠賬，要制訂專項規劃，繼續實施綜合治理，中央政府給予必要的資金和政策支持，地方各級人民政府和煤炭企業按規定安排配套資金。
　　第四，大力開展煤炭節約和有效利用。積極引導合理用煤、節約用煤和有效用煤，努力緩解當前煤炭供求緊張狀況，解決煤炭產需長期矛盾。大力調整經濟結構，切實轉變增長方式，抓緊完善產業政策和產品能耗標準，限制高耗能工業的發展。優化能源生產和消費結構，鼓勵發展新能源，努力減少和替代煤炭使用。依靠科技進步和創新，推廣先進的節煤設備、工藝和技術。強化科學管理，減少煤炭生產、流通、消費等環節的損失和浪費。制定有利于節約用煤的經濟政策、技術標準和法規，利用經濟、法律和必要的行政手段，實行全面、嚴格的節煤措施，在全社會形成節約用煤和合理用煤的良好環境。 
      （五）、制訂和完善有關法律規章制度，健全煤炭工業法規政策調控體系
　　第一，加強煤炭法制建設。抓緊修訂《中華人民共和國煤炭法》和《中華人民共和國礦產資源法》，完善配套法規，建立健全與社會主義市場經濟體制相適應的煤炭法規體系。盡快修訂煤炭產業政策，完善辦礦審核制度，嚴格準入標準。制訂嚴格的煤炭資源消耗、污染物排放等標準，促進新技術、新工藝、新材料的應用，推動煤炭產業升級。加強煤炭執法隊伍建設，依法規范煤炭市場秩序，為各類煤炭企業發展創造良好的市場環境。煤炭企業要認真貫徹執行國家關于資源、環境、安全生產等方面的技術政策和行業標準、規范，建立健全企業內部技術管理規章制度，規范礦井設計、施工、技術改造、生產和加工利用等方面的行為，深入開展安全質量標準化活動。
　  第二，切實減輕煤炭企業負擔。各地要根據國家關于分離企業辦社會職能的有關政策，加快分離煤炭企業辦社會職能。嚴格按照1998年國務院關于改革國有重點煤礦管理體制的規定，切實落實原中央財政對國有重點煤礦增值稅定額返還和所得稅返還政策。加快增值稅改革步伐，落實對已公布取消的各類基金和收費項目的清理、整頓措施，減輕煤炭企業負擔。
　  第三，促進煤炭企業接續發展。落實《中華人民共和國煤炭法》有關規定，研究建立煤炭產業積累煤礦衰老期轉產資金制度，籌集資金專項用于發展接續產業和替代產業。完善煤炭成本核算制度，保障煤炭企業增加接續資源，開展資源勘查，保護和治理環境，發展接續產業。重視煤炭合理開發與礦區經濟社會的協調發展，在基礎設施建設、財政轉移支付等方面制定相關扶持政策，促進礦業城鎮產業結構調整和經濟發展，支持資源枯竭礦區經濟轉型。
　　第四，提高礦工勞動保障水平。加強煤礦質量標準化基礎工作，提高機械化、自動化水平，改善作業環境，減輕礦工勞動強度。改革煤礦工作制度，將礦工入井時間縮短到八小時以內，并盡快實行四班六小時工作制。加強煤礦勞動保護用品的研發，煤炭企業必須為井下工人發放必需的勞動保護用品，不斷提高勞動保護水平。加強對煤礦作業場所職業危害的監督檢查，做好煤礦塵肺病等職業病的防治工作，保護礦工身心健康。全面貫徹落實《工傷保險條例》，各地勞動和社會保障部門要根據本地區煤炭企業的實際情況，制訂煤炭企業參加工傷保險的具體辦法。各類煤炭企業都應為礦工辦理工傷保險，切實維護礦工的合法權益。
　　第五，提高礦工生活質量。勞動和社會保障部門要根據井下礦工的勞動強度和風險、生產環境等情況，制訂或提高煤礦工人艱苦崗位津貼標準。各類煤炭企業應根據效益情況，逐步提高礦工收入水平。繼續采取國家、地方政府、企業和個人共同出資的辦法，解決歷史形成的礦區危房、棚戶改造問題。
　　第六，發揮中介組織作用。進一步培育和規范中介市場，充分發揮行業協會等中介組織在行業統計、技術服務、安全評價、市場開發、信息咨詢、行業自律等方面的作用，為企業提供優質服務，為政府宏觀調控提供決策咨詢，規范企業市場行為，維護市場公平競爭秩序。

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