上海市2005年公務(wù)員錄用綜合考試申論試題

　　一、注意事項(xiàng)

　　1.《申論》考試與傳統(tǒng)的作文考試不同，是分析駕馭材料的能力與表達(dá)能力并重的考試。

　　2.作答參考時(shí)限：閱讀資料40分鐘，作答110分鐘。

　　3.仔細(xì)閱讀給定資料，按照后面提出的“《申論》要求”依次作答。

　　二、給定資料

　　(1)全國(guó)人大常委會(huì)法工委1996年著手《行政許可法》的調(diào)研，起草工作，并形成了《行政許可法》征求意見(jiàn)箱。九屆全國(guó)人大常委會(huì)將行政許可法列入立法規(guī)劃，確定由國(guó)務(wù)院提出法律草案。由此，國(guó)務(wù)院法制辦以征求意見(jiàn)稿為基礎(chǔ)，結(jié)合清理國(guó)務(wù)院部門(mén)行政審批事項(xiàng)，從2000年初開(kāi)始《行政許可法》的起草、調(diào)研、論證、就起草這部法律涉及的主要問(wèn)題，征求了地方人民政府、國(guó)務(wù)院部門(mén)、專家學(xué)者的意見(jiàn)。

　　(2)在此基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院法制辦起草了《行政許可法》初稿，于2001年7月印發(fā)國(guó)務(wù)院各部門(mén)，省級(jí)人民政府及較大的市人民政府的法制工作機(jī)構(gòu)和全國(guó)人大常委會(huì)法工委等單位以及專家學(xué)者征求意見(jiàn);召開(kāi)3個(gè)座談會(huì)，聽(tīng)取國(guó)務(wù)院部分部門(mén)，一些地方人民政府和專家學(xué)者的意見(jiàn);幾次召開(kāi)國(guó)內(nèi)外專家參加的論證會(huì)，研究了美國(guó)、德國(guó)、日本等國(guó)的行政許可制度。經(jīng)反復(fù)研究、修改，形成了《行政許可法》草案。

　　(3)草案經(jīng)2002年6月19日國(guó)務(wù)院第60次常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)，并于2002年7月5日提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。2002年8月23日，九屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議開(kāi)始對(duì)草案進(jìn)行審議。九屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議對(duì)草案進(jìn)行了第二次審議。新一屆全國(guó)人大常委會(huì)十分關(guān)注《行政許可法》，并再次將《行政許可法》列入2003年的立法規(guī)劃。十屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次，第四次會(huì)議連續(xù)對(duì)這部法律草案進(jìn)行審議。在審議過(guò)程中，常委會(huì)組成人員認(rèn)真負(fù)責(zé)，踴躍發(fā)表意見(jiàn)。僅在第四次常委會(huì)會(huì)議上，根據(jù)常委會(huì)委員的意見(jiàn)，草案就做了8個(gè)方面，40多處修改。2003年8月27日，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議以151票贊成，0票反對(duì)，1票棄權(quán)通過(guò)了這部法律，這么高的通過(guò)率在我國(guó)的立法史上也是少見(jiàn)的。

　　(4)這一法律規(guī)定了行政許可的范圍，也規(guī)定了不許設(shè)置行政許可的事項(xiàng) ;規(guī)定行政許可除非由法律規(guī)定，不得收取任何費(fèi)用;行政許可必須有時(shí)間限制，不得無(wú)限制拖延;只有法律和法規(guī)才能設(shè)定行政許可，部門(mén)規(guī)章和一般性文件不得設(shè)定行政許可;行政許可一旦批準(zhǔn)不得隨意變更，確需變更必須有充分的公共利益，并且給公民和組織帶來(lái)的損失進(jìn)行補(bǔ)償;禁止行政許可轉(zhuǎn)讓，嚴(yán)禁資格考試強(qiáng)制培訓(xùn)和購(gòu)買指定教材等等。

　　(5)《行政許可法》第一次將那些市場(chǎng)主體做得了而且做得好的事項(xiàng)完全交給了市場(chǎng)主體，大大縮小了政府審批的范圍，從根本上體現(xiàn)了還權(quán)于民。因此，《行政許可法》的頒布，是公民和其他市場(chǎng)主體權(quán)利的一次大解放。《行政許可法》從限制政府的許可權(quán)力，保護(hù)公民和法人的基本權(quán)利兩方面體現(xiàn)了執(zhí)政為民的思想。在《行政許可法》總共8章83條的法律中，有29條是關(guān)于行政許可實(shí)施程序的規(guī)定，占條文總數(shù)的三分之一，其涉及申請(qǐng)、受理、審查、決定、期限、聽(tīng)證、變更、延續(xù)，特別程序等行政許可實(shí)施的方方面面。有關(guān)程序的每一個(gè)條款中，無(wú)不體現(xiàn)了便民原則：省級(jí)政府經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，可將幾個(gè)行政機(jī)關(guān)行使的行政許可權(quán)相對(duì)集中;一個(gè)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可涉及機(jī)關(guān)內(nèi)部幾道環(huán)節(jié)的，應(yīng)當(dāng)“一個(gè)窗口”對(duì)外;依法需要幾個(gè)部門(mén)幾道許可的，可以由一個(gè)部門(mén)牽頭征求其他部門(mén)意見(jiàn)后統(tǒng)一辦理，或者實(shí)行聯(lián)合辦事，集中辦理，盡量減少“多頭審批”;行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將有關(guān)行政許可的事項(xiàng)、條件、數(shù)量、程序、期限及需要提交的全部材料的目錄和申請(qǐng)示范文本在辦公場(chǎng)所公示，以防止“暗箱操作”;行政許可申請(qǐng)可以通過(guò)信函、傳真、電子郵件等書(shū)面方式提出，也可委托代理人提出，不必都親自到行政機(jī)關(guān)辦理;行政許可決定盡量做到當(dāng)場(chǎng)受理，當(dāng)場(chǎng)決定，不能當(dāng)場(chǎng)決定的，要出具受理憑證，并最遲在30日內(nèi)做出決定。行政許可法在程序方面的規(guī)定不僅嚴(yán)格，而且細(xì)致，極具可操作性。如規(guī)定行政機(jī)關(guān)的受理決定要加蓋公章并注明日期，以便有據(jù)可查 ;申請(qǐng)材料不齊全的應(yīng)當(dāng)一次性告知，以免當(dāng)事人多跑路;不予受理的行政許可要書(shū)面答復(fù)等等。

　　(6) 從行政審批制度改革的啟動(dòng)，到《行政許可法》的出臺(tái)，我國(guó)政府的管理理念、工作思路、施政方式發(fā)生了深刻變化。隨著《行政許可法》的出臺(tái)，“跑”審批將一去不復(fù)返，曾經(jīng)高高在上的政府將在一個(gè)相對(duì)平等的平臺(tái)上與公民對(duì)話。從“行政審批”到“行政許可”一詞之差，卻反映了政府在管理理念上的變化和突破。

　　(7)《行政許可法》將行政許可的設(shè)定權(quán)嚴(yán)格限制在法律、法規(guī)和地方政府規(guī)章之上，剝奪了部門(mén)規(guī)章和其他行政規(guī)范性文件的設(shè)置權(quán)，有力地遏制行政權(quán)力擴(kuò)大的趨勢(shì)。這一規(guī)定意味著，今后只有法律，法規(guī)有權(quán)設(shè)定行政許可，其他任何形式的紅頭文件都不得染指許可，否則均屬無(wú)效。

　　(8)為了從根本上減少和控制行政許可的種類和數(shù)量，《行政許可法》還通過(guò)規(guī)定許可范圍，列出許可項(xiàng)目等方式規(guī)范立法機(jī)關(guān)的設(shè)定行為，強(qiáng)調(diào)凡是公民，法人或者其他組織能夠自主決定的; 市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的; 行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的; 行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的事項(xiàng)，均不得設(shè)定許可。即使已經(jīng)設(shè)定的行政許可，也不宜長(zhǎng)期存在，行政許可的設(shè)定和實(shí)施機(jī)關(guān)必須適時(shí)進(jìn)行許可評(píng)估，及時(shí)修改和廢止已經(jīng)設(shè)定的行政許可。當(dāng)然，尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，因行政管理的需要，確需立即實(shí)施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設(shè)定臨時(shí)性的行政許可。臨時(shí)性的行政許可實(shí)施滿一年需要繼續(xù)實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)。否則應(yīng)停止實(shí)施。這些規(guī)定對(duì)于保障各級(jí)行政機(jī)關(guān)依法實(shí)施必要的行政管理，遏制各級(jí)行政機(jī)關(guān)濫設(shè)行政許可具有重要意義。

　　(9)《行政許可法》明確要求，設(shè)定和實(shí)施行政許可應(yīng)當(dāng)遵循公開(kāi)原則。行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)、條件、程序、期限等必須公開(kāi)，未經(jīng)公布的，不得作為行政許可的依據(jù)，而且申請(qǐng)人有權(quán)要求行政機(jī)關(guān)提供相關(guān)的資料。起草法律草案，法規(guī)草案和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章草案，擬設(shè)定行政許可的，起草單位應(yīng)采取聽(tīng)證會(huì)，論證會(huì)等形式聽(tīng)取意見(jiàn)，并向指定機(jī)關(guān)說(shuō)明設(shè)定該行政許可的必要性，對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可能產(chǎn)生的影響以及聽(tīng)取和采納意見(jiàn)的情況。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的有關(guān)行政許可的事項(xiàng)、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限及需要提交的全部材料的目錄和申請(qǐng)書(shū)示范文本等在辦公室公示。行政機(jī)關(guān)作出的準(zhǔn)予行政許可決定，要將有關(guān)決定和申請(qǐng)人的資料予以公開(kāi)，允許公眾查閱。

　　(10)《行政許可法》對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管責(zé)任作了多項(xiàng)具體的規(guī)定。如上級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的監(jiān)督檢查，及時(shí)糾正行政許可實(shí)施中的違法行為。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全監(jiān)督制度，通過(guò)核查反映被許可人從事行政許可事項(xiàng)活動(dòng)情況的有關(guān)材料，履行監(jiān)督責(zé)任。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造條件，實(shí)現(xiàn)與被許可人，其他有關(guān)行政機(jī)關(guān)的計(jì)算機(jī)系統(tǒng)互聯(lián)，核查被許可人行政許可事項(xiàng)活動(dòng)情況。行政機(jī)關(guān)可以對(duì)被許可人生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)品依法進(jìn)行抽樣檢查、檢驗(yàn)、檢測(cè)，對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所依法進(jìn)行實(shí)地檢查。行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律，行政法規(guī)的規(guī)定，對(duì)直接關(guān)系公共安全、人身安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要設(shè)備和設(shè)施進(jìn)行定期檢驗(yàn)等等。《行政許可法》還明確規(guī)定，把行政許可權(quán)行政許可的實(shí)施權(quán)，延伸到對(duì)被許可人活動(dòng)的監(jiān)督的環(huán)節(jié)，即“誰(shuí)審批誰(shuí)監(jiān)督”。同時(shí)，對(duì)監(jiān)督行為本身也作了非常明確的規(guī)范。第一，實(shí)施行政許可的行政機(jī)關(guān)或者其他有權(quán)的機(jī)關(guān)對(duì)被許可人必須進(jìn)行監(jiān)督，但是這種監(jiān)督原則上以書(shū)面監(jiān)督為主，即我們的監(jiān)督檢查一方面要監(jiān)督它，另一方面又不能擾民。第二，對(duì)一些需要實(shí)地檢查的，行政機(jī)關(guān)在行使權(quán)的過(guò)程中要盡量減少與老百姓發(fā)生沖突。第三，允許老百姓舉報(bào)和被許可人舉報(bào)，這是非常重要的一個(gè)方面。允許公民、法人和其他組織對(duì)被許可人的活動(dòng)投訴舉報(bào)，這是充分利用當(dāng)事人之間的利害關(guān)系來(lái)強(qiáng)化行政許可監(jiān)督的重要方式，無(wú)論是哪種方式，行政機(jī)關(guān)都不得干擾影響被許可人，都不允許吃、拿、卡、要。

　　(11)《行政許可法》對(duì)行政機(jī)關(guān)該許可的不許可、不該許可的亂許可等行為，規(guī)定了嚴(yán)格的法律責(zé)任。同時(shí)，規(guī)定了實(shí)施行政許可原則上不準(zhǔn)收費(fèi)，實(shí)施行政許可不得索取或者收受他人財(cái)物，從而確保了權(quán)利與責(zé)任掛鉤，權(quán)利與利益脫鉤，從制度上防止利用行政許可“尋租”。

　　(12)在充分肯定《行政許可法》的意義的同時(shí)，也有專家對(duì)《行政許可法》是否能順利實(shí)施表示擔(dān)心：因?yàn)檫@是從法律高度對(duì)政府行政審批權(quán)力的一次限定，是對(duì)行政許可權(quán)力的一種約束，而我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代遺留下來(lái)的審批制度還有相當(dāng)?shù)膽T性，要在短期之內(nèi)對(duì)此進(jìn)行改革，尤其是從法律上徹底自我革命，這本身就不容易。而且，從程序上來(lái)看，《行政許可法》的制定過(guò)程，基本上還是屬于行政立法，在立法過(guò)程中缺乏辯論程序，帶有較強(qiáng)的執(zhí)政領(lǐng)導(dǎo)意志的色彩，雖然領(lǐng)導(dǎo)人有意推進(jìn)《行政許可法》，但在行政體系內(nèi)部阻力較大的情況下，領(lǐng)導(dǎo)人的力量也比較有限，這樣《行政許可法》出臺(tái)就遇到了一些阻力。推動(dòng)《行政許可法》出臺(tái)的核心動(dòng)力是行政審批領(lǐng)域的腐敗問(wèn)題。隨著行政審批制度改革的日益深化，行政許可法也就自然而然地推上了前臺(tái)。當(dāng)然，反腐敗意味著利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整，《行政許可法》的出臺(tái)，往往意味著不同利益的較量，自然也會(huì)遇到不小的阻力。

　　(13)還有專家對(duì)《行政許可法》的某些內(nèi)容提出了批評(píng)意見(jiàn)：《行政許可法》本應(yīng)明確分權(quán)，肯定最近20多年來(lái)的分權(quán)化改革成果，但從條文上看，比較集權(quán)，行政許可的設(shè)定權(quán)過(guò)于集中于中央，集中于上級(jí)，這似乎更為現(xiàn)實(shí)或?qū)嵱茫缬欣诜锤瘮　５珡拈L(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，很難說(shuō)是超前。有些概念較為模糊，比如設(shè)定行政許可的12～13條中，看似強(qiáng)調(diào)了自律自主機(jī)制，實(shí)際上有些模棱兩可，很容易被行政機(jī)關(guān)隨意解釋，在實(shí)踐中會(huì)有很大的爭(zhēng)議，這很難說(shuō)是有效的法律原則。另外，該法沒(méi)有明確規(guī)定行政許可與其他種種變相的行政許可權(quán)力之間的關(guān)系，很容易使得法律規(guī)范了行政許可，卻使得很多行政許可可以非行政許可的形式出現(xiàn)。強(qiáng)調(diào)上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正等的規(guī)定，使該法的法律性弱化，規(guī)章性強(qiáng)化。又比如說(shuō)“構(gòu)成犯罪的移交司法機(jī)關(guān)”，仍屬于“有罪推定”的法理邏輯，因?yàn)橛凶餆o(wú)罪是司法機(jī)關(guān)確定的事情，而不是有罪了才移交司法機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)不是懲罰機(jī)關(guān)，而是審判機(jī)關(guān)。再說(shuō)，因?yàn)榉锤⒎ǖ某踔裕膊环显摲ǖ谋疚挥靡猓@得有些大材小用，沒(méi)有立足長(zhǎng)遠(yuǎn)。

　　三、申論要求

　　(一)請(qǐng)概括給定材料所反映的主要內(nèi)容，字?jǐn)?shù)不超過(guò)200字。(15分)

　　(二)以下是對(duì)上述材料中反映的問(wèn)題的一些看法，其中有一些可能與材料的內(nèi)容不一致，請(qǐng)你指出哪幾個(gè)不一致，并在各自的下面說(shuō)明你的理由和原因。對(duì)觀點(diǎn)一致的說(shuō)法請(qǐng)勿作答，否則扣分。每條說(shuō)明字?jǐn)?shù)在200字以內(nèi)。(20分)

　　甲：《行政許可法》的出臺(tái)，從1996年開(kāi)始著手起草，其間進(jìn)行了大量的調(diào)查研究，征求各方意見(jiàn)，并借鑒了外國(guó)的立法經(jīng)驗(yàn)，歷時(shí)七年之久，最終以少見(jiàn)的高票通過(guò)，這說(shuō)明《行政許可法》是一部順應(yīng)時(shí)代發(fā)展需要的法律。

　　乙：《行政許可法》嚴(yán)格限定了設(shè)定行政許可的范圍，也明確了不許設(shè)定行政許可的事項(xiàng)，這些規(guī)定都是對(duì)政府公權(quán)力的制約，對(duì)公民私權(quán)利的一種確認(rèn)和保護(hù)。

　　丙：《行政許可法》是根據(jù)市場(chǎng)能否良好地自我調(diào)節(jié)為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)劃分是否需要設(shè)定行政許可，這是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的進(jìn)一步確認(rèn)和推動(dòng)，實(shí)施《行政許可法》將大大有利于市場(chǎng)在更廣闊的空間中發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，優(yōu)化資源配置。

　　丁：《行政許可法》的出臺(tái)和實(shí)施標(biāo)志著我國(guó)政府從管理型政府向服務(wù)型政府的一次重大歷史性變革，徹底改變了過(guò)去辦理審批的方式和程序，極大地方便了公民私權(quán)利的行使，有力地遏制了行政權(quán)力的擴(kuò)張。

　　戊：我國(guó)出臺(tái)的《行政許可法》本質(zhì)上仍屬于行政法規(guī)的范疇，主要反映的還是政府單方面改變的一些意愿，對(duì)于公民私權(quán)利一方的愿望則表達(dá)得很少，加之過(guò)往的舊制度的慣性，《行政許可法》的實(shí)施效果仍不能報(bào)以過(guò)高的期望。

　　己：《行政許可法》制定并出臺(tái)的背景是我國(guó)之前的行政審批制度易于滋生腐敗，因而其立法的目的在于遏制腐敗，而并非是從根本上改變政府與公民之間的不平等對(duì)話模式。這使得《行政許可法》的誕生充滿了先天缺陷。

　　(三)假定你是某機(jī)關(guān)的工作人員，請(qǐng)你就我國(guó)《行政許可法》出臺(tái)后面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，提出對(duì)策或建議。可以全面談，也可以就某個(gè)方面談。要求：(1)意見(jiàn)合理，具體可行;(2)條理清楚，語(yǔ)言簡(jiǎn)明;(3)字?jǐn)?shù)不超過(guò)400字。(15分)

　　(四)根據(jù)上述材料，自選某一角度，自擬題目，寫(xiě)一篇1000字左右的文章。要求：聯(lián)系實(shí)際，觀點(diǎn)明確，條理清楚，語(yǔ)言流暢。(50分)

（責(zé)任編輯：中大編輯）

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