四、金融監(jiān)管體制

(一)金融監(jiān)管體制的含義與分類

金融監(jiān)管體制是指一國(guó)金融管理部門的構(gòu)成及其分工的有關(guān)安排。世界各國(guó)的金融監(jiān)管體制差異很大，一個(gè)合適的監(jiān)管體制能夠大大地提高監(jiān)管的效率。金融監(jiān)管體制可以從不同的角度加以分類。

1.以中央銀行為重心的監(jiān)管體制和獨(dú)空于中央銀行的綜合監(jiān)管體制。

這主要是從銀行的監(jiān)管主體以及中央銀行的角色來(lái)分類的。

(1)以中央銀行為重心的監(jiān)管體制。這是以中央銀行為重心，其他機(jī)構(gòu)參與分工的監(jiān)管體制。美國(guó)是其中的典型代表。美國(guó)對(duì)銀行類金融機(jī)構(gòu)采取雙線多頭的監(jiān)管體制，雙線是指存在聯(lián)邦和州兩級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，多頭是指在聯(lián)邦這一級(jí)又存在多個(gè)分工協(xié)作的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。在聯(lián)邦這一級(jí)，美聯(lián)儲(chǔ)負(fù)責(zé)監(jiān)管在各個(gè)州注冊(cè)的聯(lián)儲(chǔ)會(huì)員銀行，聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)監(jiān)管所有在州注冊(cè)的非聯(lián)儲(chǔ)會(huì)員銀行，貨幣監(jiān)理署負(fù)責(zé)監(jiān)管所有在聯(lián)邦注冊(cè)的國(guó)民銀行和外國(guó)銀行分支機(jī)構(gòu)，儲(chǔ)貸監(jiān)理署負(fù)責(zé)監(jiān)督參加聯(lián)邦保險(xiǎn)的儲(chǔ)貸協(xié)會(huì)和互助儲(chǔ)蓄銀行，國(guó)家信用社管理局負(fù)責(zé)監(jiān)管所有參加聯(lián)邦保險(xiǎn)的信用社。除此之外，各個(gè)州的金融監(jiān)管當(dāng)局負(fù)責(zé)監(jiān)管在本州注冊(cè)的銀行，尤其是在本州注冊(cè)的非聯(lián)儲(chǔ)會(huì)員銀行。由于幾乎所有的州立銀行都參加了聯(lián)邦存款保險(xiǎn)，所以這些銀行同時(shí)也接受聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司的監(jiān)管，即同時(shí)處于聯(lián)邦和州兩級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的雙重監(jiān)管。近年來(lái)的一個(gè)重要變化是，1999年《金融現(xiàn)代化法案》以金融持股公司的形式確立了美國(guó)金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)的制度框架，同時(shí)賦予美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)金融持股公司的監(jiān)管權(quán)力。這樣，美聯(lián)儲(chǔ)成了唯一一家能同時(shí)監(jiān)管銀行、證券和保險(xiǎn)業(yè)的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)。屬于這一類型的還有法國(guó)、印度、巴西等國(guó)家。

(2)獨(dú)立于中央銀行的綜合監(jiān)管體制。這是在中央銀行之外，同時(shí)設(shè)立幾個(gè)部門對(duì)銀行、證券和保險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管的體制，但是中央銀行在其中發(fā)揮獨(dú)特的作用。德國(guó)是其中的典型代表。早在1961年，聯(lián)邦德國(guó)《銀行法》就授權(quán)成立聯(lián)邦銀行監(jiān)督局。它隸屬于財(cái)政部，在銀行監(jiān)管中發(fā)揮中心作用，同時(shí)《銀行法》要求它在監(jiān)管中與德意志聯(lián)邦銀行和聯(lián)邦證券交易監(jiān)督局保持一致。由于德國(guó)的銀行可以同時(shí)經(jīng)營(yíng)證券和保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，所以銀行監(jiān)督局就是一個(gè)綜合性金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。作為中央銀行，德意志聯(lián)邦銀行在金融管理體制中的作用是獨(dú)特的。《銀行法》承認(rèn)銀行監(jiān)督局的功能和德意志聯(lián)邦銀行的功能密不可分，而且銀行監(jiān)督局自身缺乏分支機(jī)構(gòu)，必須借助德意志聯(lián)邦銀行的分支機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)，因此德意志聯(lián)邦銀行也被要求參與銀行監(jiān)管。在監(jiān)管工作中，兩者各有側(cè)重點(diǎn)，又能彼此制約。如銀行監(jiān)督局負(fù)責(zé)制定和頒布有關(guān)監(jiān)管的規(guī)章制度，德意志聯(lián)邦銀行負(fù)責(zé)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的各種報(bào)告進(jìn)行分析，進(jìn)行日常的監(jiān)管活動(dòng)。1999年歐洲中央銀行成立，德意志聯(lián)邦銀行失去了獨(dú)立制定貨幣政策的職能，原有監(jiān)管體制受到了挑戰(zhàn)。在實(shí)行這一體制的國(guó)家中，除德國(guó)外，英國(guó)、日本和韓國(guó)等國(guó)近年來(lái)也陸續(xù)建立了獨(dú)立于中央銀行或財(cái)政部的綜合監(jiān)管當(dāng)局，但都存在中央銀行的監(jiān)管部門與獨(dú)立的綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)問(wèn)題。

2.綜合監(jiān)管體制和分業(yè)監(jiān)管體制

這是從監(jiān)管客體的角度進(jìn)行分類的。

(1)綜合監(jiān)管體制。這是指將金融業(yè)作為一個(gè)整體進(jìn)行監(jiān)管。在這種體制下，監(jiān)管主體可能對(duì)不同類型的金融機(jī)構(gòu)發(fā)揮監(jiān)管職能，全面履行監(jiān)管的職責(zé)，屬于功能性監(jiān)管。英國(guó)是其中的典型代表。1979年以前英國(guó)沒(méi)有正式的金融監(jiān)管，銀行監(jiān)管以金融機(jī)構(gòu)自律監(jiān)管為主，英格蘭銀行的監(jiān)管沒(méi)有正式的法律依據(jù)，只能通過(guò)“道義勸說(shuō)”方式進(jìn)行。1979年英國(guó)通過(guò)《銀行法》，賦予英格蘭銀行金融監(jiān)管的權(quán)力，使金融監(jiān)管邁上法制化、正規(guī)化的道路。1997年，英國(guó)政府提出金融監(jiān)管體制改革方案，把英格蘭銀行的監(jiān)管權(quán)力剝離出去，成立了金融服務(wù)局，負(fù)責(zé)對(duì)銀行、投資公司、保險(xiǎn)公司和住房信貸機(jī)構(gòu)的審批和審慎監(jiān)管，以及對(duì)金融市場(chǎng)、清算和結(jié)算系統(tǒng)的監(jiān)督，從而統(tǒng)一了監(jiān)管。實(shí)行綜合監(jiān)管體制的主要目的是適應(yīng)金融經(jīng)營(yíng)體制從分業(yè)轉(zhuǎn)向混業(yè)的需要。隨著混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)的發(fā)展，實(shí)行綜合監(jiān)管體制的國(guó)家越來(lái)越多，如瑞士、日本和韓國(guó)等。

(2)分業(yè)監(jiān)管體制。這是指對(duì)不同類型的金融機(jī)構(gòu)分別設(shè)立不同的專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。長(zhǎng)期以來(lái)，大多數(shù)國(guó)家實(shí)行的都是分業(yè)監(jiān)管體制，這和金融分業(yè)經(jīng)營(yíng)有關(guān)。當(dāng)前，由于仍然實(shí)行分業(yè)經(jīng)營(yíng)體制，金融發(fā)展水平不高，金融監(jiān)管能力不足，大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家，包括中國(guó)在內(nèi)，仍然實(shí)行分業(yè)監(jiān)管體制。

(二)我國(guó)金融監(jiān)管體制演變

自20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)的金融監(jiān)管體制逐漸由單.一全能型體制轉(zhuǎn)向獨(dú)立于中央銀行的分業(yè)監(jiān)管體制。

1992年以前，中國(guó)人民銀行作為全國(guó)唯一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下承擔(dān)對(duì)全國(guó)所有銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能。1992年10月，國(guó)務(wù)院證券委員會(huì)(證券委)和中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)(證監(jiān)會(huì))同時(shí)成立，證券委由國(guó)務(wù)院14個(gè)部委的負(fù)責(zé)人組成，是中國(guó)證券業(yè)監(jiān)管的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，而證監(jiān)會(huì)則是證券委的監(jiān)督管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)，從而拉開了中國(guó)金融業(yè)分業(yè)監(jiān)管的序幕。

1995年，《中國(guó)人民銀行法》《商業(yè)銀行法》頒布，確定了中國(guó)金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營(yíng)的法律框架。1998年，確定中國(guó)人民銀行負(fù)責(zé)監(jiān)管商業(yè)銀行、信托投資公司、信用社和財(cái)務(wù)公司。同時(shí)，國(guó)務(wù)院確定證監(jiān)會(huì)為直屬國(guó)務(wù)院的正部級(jí)機(jī)構(gòu)，是全國(guó)證券期貨業(yè)的主管部門。1998年11月，中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)(保監(jiān)會(huì))成立，保監(jiān)會(huì)也皂直屬國(guó)務(wù)院的正部級(jí)單位，是全國(guó)保險(xiǎn)業(yè)的主管部門，依法統(tǒng)一監(jiān)督和管理保險(xiǎn)市場(chǎng)。至此，我國(guó)基本形成了由中國(guó)人民銀行、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)組成的分業(yè)監(jiān)管體制。這一體制的確立，有利于加強(qiáng)對(duì)新生的證券和保險(xiǎn)行業(yè)的專業(yè)化管理，有利于防止在我國(guó)金融業(yè)管理水平不高的情況下產(chǎn)生金融風(fēng)險(xiǎn)。隨著外資銀行的大舉進(jìn)入，金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)的拓寬，不同金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)出現(xiàn)了一定的交叉，對(duì)混業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管提.上了議事日程。2000年6月，為了提高監(jiān)管效率，中國(guó)人民銀行、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)建立了聯(lián)席會(huì)議制度，以加強(qiáng)三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)。

為了進(jìn)一步健全金融監(jiān)管體制，2003年3月10日，十屆全國(guó)人大一次會(huì)議批準(zhǔn)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，決定成立中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)(銀監(jiān)會(huì))。4月28日，銀監(jiān)會(huì)正式掛牌成立，履行原由中國(guó)人民銀行履行的審批、監(jiān)督管理銀行、金融資產(chǎn)管理公司、信托投資公司及其他存款類金融機(jī)構(gòu)等的職責(zé)和相關(guān)職責(zé)。在新的監(jiān)管體制中，中國(guó)人民銀行將繼續(xù)發(fā)揮其獨(dú)特的作用。2003年底修改的《中國(guó)人民銀行法》明確規(guī)定中國(guó)人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)負(fù)有維護(hù)金融穩(wěn)定的職能，主要包括以下幾個(gè)方面：一是作為最后貸款人在必要時(shí)救助高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu);二是共享監(jiān)管信息，采取各種措施防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn);三是由國(guó)務(wù)院建立監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。該法還明確賦予中國(guó)人民銀行在金融監(jiān)督管理方面擁有監(jiān)督檢查權(quán)，包括直接檢查監(jiān)督權(quán)、建議檢查權(quán)和在特定情況下的全面檢查監(jiān)督權(quán)。

至此，新的獨(dú)立于中央銀行的分業(yè)監(jiān)管體制形成，將使中央銀行和監(jiān)管當(dāng)局騰出更多的時(shí)間和空間，以更細(xì)的分工專司其職，迅速提升貨幣政策和銀行監(jiān)管的專業(yè)化水平，從而加快金融改革與發(fā)展的進(jìn)程。

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