第二部分 財政

第十章 公共物品與財政職能

一、公共物品的定義及其融資與生產

(一)公共物品及其特征

公共物品是指增加一個人對該物品的消費，并不同時減少其他人對該物品消費的那類物品。與公共物品相對應的是私人物品。公共物品的這一定義是由美國經濟學家保羅.薩繆爾森首次提出來的。公共物品的形式化定義奠定了現代財政學的基礎，從此，公共物品才被納入與私人物品一樣的經濟學分析框架，從而使分析公共物品的最優配置問題成為可能。“純公共物品”具有兩大特征，即消費上的非競爭性和非排他性。前者指的是，某種公共物品一旦被提供，增加一個人的消費并不增加任何額外成本，也就是增加一個人消費的邊際供給成本為零。這一特征強調了集體提供公共物品的潛在收益。后者指的是，一種公共物品一旦被提供出來，要排除一個額外的消費者在技術上不可行，或者盡管技術上排他是可行的，但這樣做的成本過高。這一特征指出了通過市場機制提供公共物品的潛在困難。

上述公共物品的兩個特征中，非競爭性是主要特征，非排他性是派生特征。正因為公共物品具有消費上的非競爭性，若是由于個人沒有付費而阻止他的消費，則違反了社會資源有效利用的帕累托準則。

(二)公共物品的需求顯示

在商品和服務市場上，人們用出價多少表示對私人物品的需求強度和需求數量。但同樣的機制對公共物品并不完全有效。其原因在于，公共物品一旦被生產出來，如果阻止未付費者消費，從社會資源利用的角度看，是缺乏經濟效率的，也就是說，排他性地消費不符合效率原則。更何況，在很多情況下，排他性消費的成本很高。

在現實生活中，人們通過政治機制顯示對公共物品的需求。具體講就是，人們通過事先同意的某種投票程序選擇他們所傾向的公共收入和支出方案，或通過投票給他們認為能夠代表其利益的政治家和官僚，間接地表達對公共物品的需求。因此，私人物品的需求顯示是通過自愿的市場交易實現的，而公共物品的需求顯示是通過具有強制性的政治交易實現的。

自古以來，人類創造了多種投票規則，同時也發展了各種代議制度，旨在尋求一個更完美的偏好顯示機制，用以揭示社會作為整體對公共物品的需求數量與需求結構。自由社會要求每個人的價值都得到尊重，因而一致同意規則最符合社會正義原則。然而，任何民主制度都不是免費的，在所有事務中都運用一致同意決策規則，必然帶來高昂的決策成本，甚至出現久議不決的情況。因而，現實生活中的決策機制往往界于獨裁(一個人說了算)和一致同意之間，稱之為“多數決策規則”或“少數服從多數”。常見的多數決策規則有：相對多數決策(simple plurality voting)、二輪決選制(plurality mnoff)、逆向排除法(sequential mnoff)、博爾達計分法(Borda count)、孔多塞規則(Condorcet procedure)、贊同投票(approval voting)等等。

(三)公共物品的融資與生產

民主社會中，政府有責任按照納稅人提出的公共物品的需求結構和需求數量，公正而有效率地供給公共物品。公共物品的供給包含兩重含義，一重是指公共物品的資金來源，即誰為公共物品付費、以何種方式付費，我們稱之為公共物品的融資;另一重是指由誰負責、如何將公共物品的投入要素轉化為公共物品的產出，我們稱之為公共物品的生產。

1.公共物品的融資

一是政府融資(或強制融資)。由于公共物品存在消費上的非排他性，理性的個人傾向于由他人付費，而自己坐享其成，這就是“免費搭車”。免費搭車問題使公共物品市場融資機制失靈，因此由傳統的公共物品理論引申出來的結論是：政府應作為公共物品供給的資金提供者，以強制稅收的形式為公共物品融資。政府融資的缺點是難以滿足社會成員對公共物品的多樣化需求。

二是私人融資(或自愿融資)。在公共物品的兩個主要特征中，非排他性成為對自愿融資起阻礙作用的關鍵因素。盡管有這種限制，公共物品有時還經由收費的集體行動而被自愿提供，特別是在公共物品的受益結構和成本分擔都比較清晰的小規模集體中，或者當提供者同時也是該公共物品的主要受益者時。私人融資的缺點是可能導致公共物品供給的數量不足和結構不平衡。

三是聯合融資。公共物品在一定情況下，由私人來提供是可能的，但多數情況下，應在私人融資和公共融資之間做出分工。換一個角度來看這個問題，對于政府來說，通過價格機制激勵私人自愿提供公共物品，而不是親自來提供，則是最為理想的。常見的手段是政府以財政補貼和稅收優惠等方式，鼓勵私人機構提供公共物品。

2.公共物品的生產

當公共物品供給所需的資金問題已經解決，社會成員還需決定通過何種方式完成公共物品的生產或公共服務的遞送。通常有政府生產和合同外包兩種方式。政府生產，是指代表公眾利益的政治家雇傭公共雇員，與他們簽訂就業合同，合同中對所需提供的物品或服務做出具體規定。合同外包，是指政治家首先與私人廠商簽約，再由這個私人廠商與其雇員簽訂勞務合同，按政府的要求完成公共物品或服務的生產任務。在合同外包中，私人簽約者可能是營利性機構，也可能是非營利性機構，不論其性質如何，合同外包都是公共服務提供私有化的表現。

一般來說，支持公共物品提供私有化的理由是，同樣的服務由私人生產成本更低，而反對者則認為，私人生產降低了服務的質量。從交易費用經濟學和不完全合同理論的角度看，各類組織(包括政府機關)在最小化交易費用方面具有不同的優勢。應當通過不同組織結構間的比較制度分析，來確定何種組織結構在何種公共物品的生產上具有相對效率。

(四)公共物品供給的制度結構

公共物品這一概念的現實意義在于，它既指出了集體行動的潛在收益，同時也表明，難以找到通過使所有人都滿意的融資方式來實現這種集體行動的潛在收益。因此，理性的社會成員將利用其智慧，通過規則的創新，以獲取來自公共物品交易的共同利益，并公正地分享收益和分擔成本，這就是公共物品供給的制度結構。該制度結構涉及以下四方面內容：①公共物品供給的決策制度：何種物品應當被公共地而不是私人地提供?提供多少?決策問題是公共物品供給制度結構的核心。現代社會中，公共物品供給的決策權最終應屬于每一位社會成員或經其同意的代議機構(代理人)。②公共物品供給的融資制度：由誰為公共物品付費?以何種方式付費?③公共物品供給的生產制度：由誰負責公共物品的生產或公共服務的遞送?以何種方式生產與遞送?④公共物品的受益分配制度：誰將成為公共物品供給的最終受益者?受益的規模和結構狀況如何?通過公共物品供給的制度結構，能夠反映出一國政府在經濟社會生活中所扮演的角色。我們的目標是要建立一個多元的、競爭性的、有效率的、均衡發展的公共物品供給制度結構。政府在其中的責任是，要為公民獲得基本公共服務提供制度保證，并作為基本公共服務的最后出資人。這不是說所有的公共物品與服務，必須由政府出資或生產，政府應當靈活運用監管、融資和生產三種角色，充分發掘社會其他主體的潛力，以最小的成本、最能發揮非政府主體積極性的方式，達到這一目的。

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（責任編輯：中大編輯）

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