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政府投資項目代建制淺探

政府投資建設項目是全社會固定資產投資項目的重要組成部分，因其具有投資大、公益性等特點，為經濟和社會發展作出了巨大貢獻。但是，由于在項目管理方式上存在問題，政府投資建設項目"三超"現象比較普遍，腐敗事件時有發生，投資效益往往不能最大化。近年來，不少地方已經意識到對現行政府投資建設項目管理方式進行改革的必要性和緊迫性，開展了積極探索，取得了良好成效。這當中，比較成熟和先進的一種方式就是對政府投資建設項目實行"代建制".項目代建制最早起源于美國的建設經理制（CM制）。CM制是業主委托一稱為建設經理的人來負責整個工程項目的管理，包括可行性研究、設計、采購、施工、竣工試運行等工作，但不承包工程費用。建設經理作為業主的代理人，在業主委托的業務范圍內以業主名義開展工作，如有權自主選擇設計師和承包商，業主則對建設經理的一切行為負責。采用CM制進行項目管理，關鍵在于選擇建設經理，一般來說，精通管理、商務、法律、設計、施工等知識和技能，并具有豐富經驗和良好信譽，是一名優秀建設經理所必須具備的素質。

我們現在所說的代建制則是指項目業主（使用單位）通過招標的方式，選擇社會專業化的項目管理單位（代建單位），負責項目的投資管理和建設組織實施工作，項目建成后交付使用單位的制度。與CM制相比，無論是在代理人的定義上還是在選擇程序上，現代代建制都更具科學性和先進性。

代建制與工程總承包和工程項目委托管理這兩種在國際上廣泛運用的現代項目管理模式也有著很大區別。

目前，發達國家工程總承包的主要方式有：

設計-建造總承包（Design-Build），承包商負責工程項目的設計和建造，對工程質量、安全、工期、造價全面負責；

設計-采購-施工總承包（Engineering Procurement Construction），總承包商按照合同約定，完成工程設計、設備材料采購、施工、試運行等服務工作，實現設計、采購、施工各階段工作合理交叉與緊密配合，并對工程質量、安全、工期、造價全面負責，承包商在試運行階段還需承擔技術服務；

交鑰匙總承包（Turnkey），與EPC方式基本一樣，但對試運行需承擔全部責任。

工程項目委托管理指工程項目管理企業受業主委托，按合同約定，代表業主對工程項目的組織實施進行全過程或若干階段的管理和服務。項目管理企業不直接參與工程的建設，但協助業主進行工程管理，如在項目決策階段，為業主進行項目策劃、編制項目建議書和可行性研究報告；在工程實施階段為業主提供招標代理、設計管理、采購管理、施工管理和試運行等服務。

代建制與以上兩者的突出區別在于：代建單位具有項目建設階段的法人地位，擁有法人權利（包括在業主監督下對建設資金的支配權），同時承擔相應的責任（包括投資保值責任）。而不論總承包商，還是項目管理企業都不具備項目法人地位，從而無法行使全部權利并承擔相應責任。因而，項目使用單位無法從項目建設中超脫出來。

長期以來，我國政府投資項目基本上都是由使用單位通過組建臨時基建班子（如基建辦、工程指揮部等）進行建設管理。這些基建班子通常缺乏應有的建筑技術和工程經濟等相關背景知識，不完全清楚投資規律和基本建設程序，不能掌握并運用先進的項目管理方法。因此，難免出現各種管理不善的現象，如決策不夠成熟，隨意調整方案，前期及實施階段各環節之間相互脫節，工程建設周期長，工作效率不高，投資效益低下等。同時，基建班子一般在項目建成后隨即撤消，在建設中積累的經驗教訓不能轉為技術資源，供其他單位或后續項目借鑒。在此情況下，一些地區逐步開始嘗試對政府投資項目實行代建制。

從1993年開始，廈門市在深化工程建設管理體制改革的過程中，就通過采用招標或直接委托等方式，將一些基礎設施和社會公益性的政府投資項目委托給一些有實力的專業公司，由這些公司代替業主對項目實施建設，并在改革中不斷對這種方法加以完善，逐步發展成為了現在的項目代建制度。2001年7月，廈門市開始在重點工程建設項目上全面實施項目代建制。2002年3月開始在土建投資總額1500萬元以上的市級財政性投融資建設的社會公益性工程項目中實施項目代建制度。

1999年初，上海浦東咨詢公司受原上海市計委委托，全過程代理建設上海市收教收治綜合基地項目，開始了上海市財政投資項目以"代建制"形式委托中介機構進行建設的試點。

北京市從2002年10月開始，對全額使用政府投資的公益性建設項目進行"代建制"試點，到2003年底實施了北京回龍觀醫院1號病房樓工程項目、北京市疾病預防控制中心防病業務樓項目、北京市殘疾人職業技能培訓體育訓練中心建設工程項目。

試點項目的建設實踐說明"代建制"與過去的"自建制"相比，在項目建設管理過程中能夠發揮獨特的作用，優勢十分明顯。

1、項目決策更加科學深入過去，有人將一些決策失誤的政府投資項目稱之為"三拍"項目，什么意思呢？就是說上項目拍拍腦袋，干項目拍拍胸脯，失敗了拍拍屁股。現在，政府在上項目時與過去相比，已經理性很多，不少項目在前期也開始進行可行性研究，但不可否認，仍有不少項目在決策時還是比較草率，不切實際、盲目攀比、跟風上項目的情況屢見不鮮。在這種情況下，有相當一批項目所做的可行性研究報告實際上是"可批性"報告。同時，不少政府部門的領導喜歡將效率簡單化為速度，硬性壓縮項目前期工作時間，可行性研究深度遠遠達不到質量標準和實際要求，常常給項目建設帶來不便、埋下隱患。

實行代建制，使用單位將前期工作委托代建單位通過選擇專業咨詢機構完成，而非自己決策，可行性研究等工作不僅需達到國家規定的深度要求，更重要的是必須滿足項目后續工作的需要。前期決策階段所確定的建設內容、規模、標準及投資，一經確定，便不得隨意改動，使得前期工作的重要性和科學性得到切實體現。同時，在代建制下，政府需根據合同約定，按照項目進度撥付工程款，因此，政府必須比以往更加重視項目資金的籌措和使用計劃，排出項目重要性順序，循序漸進，量力而為。這將改變當前因政府實施項目過多而產生的負債建設、拖欠工程款等不良現狀。

2、項目管理水平和工作效率大幅提高自建制下，使用單位對政府投資項目的管理一般是行政式的管理，項目負責人一般由單位負責人兼任，基建班子也都是從單位中臨時抽調的人員。有時候，盡管業主是最重要的角色，但管理團隊中連一個行家也沒有。在這種情況下，使用單位對于項目的管理必然是低水平的管理，并進而影響工作效率的優化。同時，由于人力、物力的分流，必然對使用單位日常工作的開展產生不利影響。

代建制下，通過招標選擇的代建單位往往是專業從事項目投資建設管理的咨詢機構。它們擁有大批專業人員，具有豐富的項目建設管理知識和經驗，熟悉整個建設流程。委托這樣的機構代行業主職能，對項目進行管理，能夠在項目建設中發揮重要的主導作用，通過制訂全程項目實施計劃，設計風險預案，協調參建單位關系，合理安排工作，能極大地提升項目管理水平和工作效率。而使用單位也可從盲目、煩瑣的項目管理業務中超脫出來，將精力更多的放到本職工作上去。

3、項目控制得到真正落實在現行政府投資項目管理體制下，缺乏有效的控制機制：前期工作的不夠深入，決策的隨意變更等因素，容易造成投資一超再超；通過各種關系進入擠進項目的施工單位和材料設備供應商，使嚴格的質量控制成為難以達到的目標；由于躍進式或趕超式發展的歷史情結，政府官員偏好于搶工期，以項目提前竣工作為進度控制的目標，而不顧是否科學合理。

代建制為政府投資項目引入嚴格的以合同管理為核心的法制建設機制，在滿足項目功能的前提下，項目的投資、質量和進度要求在使用單位與代建單位的委托合同中一經確定，便不得隨意改動。代建單位將全心全意做好項目控制工作，使用單位則側重于監督合同的執行和代建單位的工作情況，對項目的實施一般不能無故干涉。

4、競爭機制發揮充分作用競爭是激發活力和創新的源泉。代建制采用多道環節的招標采購，競爭充分，無論是投標代建的單位還是投標前期咨詢、施工或設備材料供應的單位，必然會盡其所能，以合理的報價提供最優的技術方案、服務和產品，這不僅有利于降低項目總成本，還能起到優化項目的作用。

5、有利于遏制腐敗代建制的實行將打破現行政府投資體制中"投資、建設、管理、使用"四位一體的模式，使各環節彼此分離、互相制約。使用單位不再介入項目前期服務、建設施工及材料設備采購等環節的招標定標活動，代建單位在透明的環境下進行招標，公開、公平、公正地定標，這將有利于遏制政府投資項目建設過程中的腐敗事件發生。

6、政府對項目的監管更加規范有力政府投資建設項目容易"超投資、超規模、超標準"，除了建設單位管理經驗不足這個淺層因素外，關鍵是缺乏有效的投資約束機制。項目建設單位、施工單位及其他與項目有關的利益群體都是"三超"的受益群體。盡管審批部門在項目立項時，會按照一些政策加以限定，但對少報多建、追加投資、超標裝修等建設過程中的問題，缺少有效的調控制約手段。

代建制將增強項目建設各方的責任意識。通過職責分工，項目建設各方之間產生互相監督工作的關系

（責任編輯：）

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