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在我國行政法學界，人們或將公正作為行政合理性原則的一項內容或將公正就等同于合理(“行政合理性既包括內容公正，也包括形式公正”)。但公正并不一定等于合理，它們之間是有出入的。行政合理性原則并不能概括公正的內涵與要求，行政合理性原則要求行政行為的手段、目的、內容適當，而公正的基本要求則是平等，無偏私(當然它還有其他豐富的內涵，而且具有主觀價值判斷色彩)。在我國這樣一個具有濃厚的人治傳統的國度里，人們往往所視法律與公正或正義的必然聯系，忽視對公正的追求。但是，公正地行使權力，是法律的當然要求，“法律不能授予行政機關可以不公平行使的權力。”法治的本質要求行政機關必須公正地行使權力。因此，對我國而言，在依法行政原則中將行政公正性原則單獨作為與行政合法性原則、行政合理性原則相并列的一項原則是十分必要的。行政機關行使行政權包括自由裁量權時，不僅要合法、合理，而且還要公正。

公正的涵義與行政公正的體現

在我國，人們多將正義、公正、公平、公道等詞在相同的意義上使用。如對英國自然公正原則(NaturalJustice)，有人稱為自然正義、有人稱為自然公正、還有人稱為自然公平。由于考慮到“正義”一詞的不確定性及使用領域的廣泛性，且對正義人們可以多層面地理解(如從行為，價值觀念、道德、社會制度、正義感且等方面界定正義概念)，另外在嚴格的法律意義上國外(如英國)也常與“公正”(fairness)等同。因此，本文不涉及正義與公正詞語涵義區別之爭，而從通說使用“公正”，以強化其操作層面的意義。公正，即“公平對待”、“相應平等”，其基本要求是：一切相等的情況必須平待地對待;一切在這方面不相等的情況必須不平等地對待;比較不平等的對待必須和比較不相等的情況保持對應關系。將公正適用于行政領域中，即行政公正(化)，其基本要求在于：行政機關必須平等地、無偏私地行使行政權，做到“同樣的案件受到同樣的處理”，對不相同的情況作出不同的處理和對待。為實現行政的公正化，并不能只局限于對行政本身或某一方面的要求。我們認為，為使行政體現公正，必須：

其一，立法上應公正地分配行政機關與行政相對人的權利義務。

公正是基于法律的公正，如果沒有法律內容規定上的公正，就不可能有執法中和守法上的公正。公正地分配行政機關與行政相對人的權利和義務，是實現行政公正的首要要求。由于行政機關在行政管理活動中，處于行政主體的地位，是行政權力的行使者，居于強勢，而公民、法人或者其他組織則處于被管理者(行政相對人)的地位，是行政權力的受支配者，居于弱勢，因此，為了實現公正或正義的要求，法律應針對它們不同的地位和角色而差別地分配它們的權利和義務(即亞里士多德所說的“分配的公正”或“分配的正義”)。根據羅爾斯的正義理論，正義原則有兩個原則：第一是平等自由原則，第二是機會均等原則和差別原則。為了實現強勢主體與弱勢主體的公正、平等，首先就須通過立法對雙方權利義務予以差別的、不相同的設定，從而體現一種有差別的正義分配，但這種差別仍然是平等、公正的。在權利義務的分配量上，立法應使不同的法律關系主體有與其地位相對應的權利義務，行政相對人一方應具有更多的保障其利益不受行政機關非法侵犯的權利，而行政機關則應有更多的公益、為公民服務的義務，并有義務公正地行政。

其二，行政權的行使應符合公正的基本要求。

行政權的行使，必須公平地對待一切事件和行政相對人，對相同的對象采用同樣的標準，而對不同的事件則采取不同的措施。符合公正的要求，既包括實體上的公正，還包括程序上的公正，程序公正與實體公正的關系是：程序公正雖不一定就能實際取得結果的公正，但它是結果公正的必要前提與保證。因此，行政的公正性嚴格地說，不僅要求行政行為在實體和內容上做到公正，而且要求行政程序上也實現公正，即使具備公正的內容和結果但違背公程序的，同樣也屬違背公正法則。凡實體上，同等情況而不同處理、不同情況而相同處理、相異情況而不差別對待，都屬違背行政的公正;在程序上，不說明理由、未聽取利害關系人意見、有偏袒等都屬違背程序公正。只有行政權的行使在實體和程序上都符合公正的要求，該行政行為(行政權的行使行為)在法律上才是公正的。在實踐中，特別要注意的是，即使行政行為的結果公正，也不能排除它違背公正性的可能。行政行為在實體上做到了公正，卻可能在程序上違背了公正性來判斷行政行為是否符合公正的要求，而應從實體和程序兩個方面全面地考察和評價。

其三，行政應給人以公正的信賴。

行政的公正不僅要求實際上已達到了公正，而且要求在外觀上也不能讓人們懷疑為可能不公正。公正必須依賴于人們的信賴。只有公正自身的實現是不夠的，公正還必須公開地、在毫無疑問地被人們所能看見的情況下實現。否則是否真正實現了公正，人們就會心存疑義。“不僅要伸張正義，而且此種伸張必須明顯地、毫無疑義地被世人所見。”行政是否公正，“不取決于他事實上做了什么而取決于他可能會做什么。”凡是能引起人們懷疑行政實體和程序有偏私、不公平的情形，都應被禁止，否則就會使行政公正的基礎受到削弱。

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（責任編輯：lqh）

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