近年來,隨著天津濱海新區開發開放戰略的實施,高新區建筑市場呈現一片繁榮景象,一批批招商引資項目的落地建設,吸引了來自全國各地的設計、監理和施工單位。市場多元化發展和建筑規模的不斷擴大為企業和高新區發展注入了新的活力,但是隨著大型、技術復雜類項目的逐步增多,以及建筑業企業之間日趨激烈的競爭,也給高新區建設行政管理工作帶來諸多挑戰,尤其是工程承發包環節的管理越發顯得至關重要。
目前,建設領域招投標活動中政府投資工程是社會關注的焦點。隨著《中華人民共和國招標投標法》的出臺實施,引入了市場公開競爭機制,對促進資源優化配置、保證工程的工期與質量、降低工程造價、提高資金利用效益和質量水平、防止暗箱操作、加強權力制約、預防權錢交易等腐敗行為起到了積極推動作用,切實維護了國家利益和社會公共利益,確保工程交易活動有序、公開、透明。但是,由于招投標屬于市場經濟條件下的新生事物,管理體制尚不健全,管理經驗尚不豐富,隨著社會和科技的不斷進步,新形勢下,建設領域招投標行為也存在較多問題,面臨一些新的變化。
一、建設工程招投標過程中存在的主要問題分析。
招投標管理規范逐步建立,但在建筑行業巨大利益的直接誘惑下,各種規避、破壞公開招投標的行為時有發生,嚴重影響了招投標市場的健康發展。特別是某些工程在招投標階段“暗箱操作”、“違規操作”,剝奪了潛在投標人公平競爭的機會,同時給一些腐敗分子提供了“尋租”沃土。這種狀況不予以整治危害性更大,將使建筑市場處于非良性競爭狀態,危害行業的健康發展和社會風氣。
1.招標人行為不規范,肢解工程、規避招標、明招暗定、壓價墊資等行為時有發生。
2.體制的不完善給某些人可操作的空間和機會。現有的建設體制,項目法人都不是本質意義上的法人,它是各級政府(公共財政)的委托代理人,他們有法律上提供的彈性空間,在執行公務時,僅有道德的約束,但當他們能以極小的風險獲得個人利益較大的回報時,道德約束力就顯得脆弱。實踐中存在領導不干預,經辦人員干預;項目業主不干預,招標代理人干預的狀況,這些情況現實存在。
3.完善的企業誠信管理體系還未完全建立。建設領域工程招標權力掌握在少數人手里,而招投標的某些內容及過程需要保密,客觀上造成了不便于社會監督,減少了投標人因為虛假信息導致投標失敗的風險,所以,投標人提供虛假信息參與投標的現象時有發生。天津市已基本搭建了建設領域監管信息平臺,但如何與全國其他省市聯網或形成統一的監管信息平臺還需要一段時間,這種監管滯后的現象也給“暗箱操作”者提供了機會。
4.建筑市場交易中企業借照掛靠的現實問題仍然存在。由于建筑行業競爭日趨殘酷,有些企業為了生存不得不采用許多不當方式,如出借自身的資質,將投資風險轉移給“掛靠者”。
5.評標專家委員會不能體現既定功能。社會專家評委的思想道德素質及專業素養較難把握,致使專家質量參差不齊。對專家僅有法律的約束,行政上對其約束不力,在復雜環境中,很難做到真正公平、公正。另外,因為項目規模專業差異很大,代理機構從壓縮招標成本考慮,評標時間僅僅有幾個小時,在這么短時間內要求評標專家拿出高質量評標成果不現實,往往僅是履行法律上的程序而已。
6.建設工程招標行政主管部門的監管管理存在很多難點。相關法律法規及實施細則的出臺,對招投標活動的監督管理工作確實起到了指導作用。但是,招投標監督管理仍缺乏更專業更具體的實施細則,導致行政自由裁量權過大,極易發生越位和缺位行為,也給招標人(招標代理人)暗箱操作提供可乘之機。另外,從組織機構而言,行政管理部門越發精簡,配置人員更少,監管力量更趨削弱,而目前全國正處于建設高峰期,項目規模大、數量多、分布廣,許多建設項目法人作為一次性業主缺乏工程項目經驗,建筑市場必然產生大量問題。
二、為從源頭抓好廉政建設,確保工程質量。
天津高新區在發展中不斷完善招投標監管手段,進一步規范建設工程承發包交易活動,為區域實行快速發展、良性發展提供強大保障。
隨著高新區經濟的快速發展,區內建設規模也從2003年的40萬平方米擴大到2010年的400萬平方米,增加了近10倍。為了適應新形勢,高新區在嚴格依法行政、認真總結經驗教訓、吸取其他地區先進做法的基礎上,充分結合工作實際中面臨的新情況、新問題,采取有效措施,規范管理,加強監控手段,基本建立了較完善的招投標監督管理體系,取得了明顯的效果。
1.確保招投標過程的公平公正,在監管方面重點抓好幾個關鍵環節。一是依法組建評標專家,建立專家抽取保密體系。二是實行分離評標,杜絕招標單位惡意誘導專家評委打人情分、傾向分等行為。三是取消招標人標底,一律實行工程量清單無標底招標。四是采用規范評標辦法,嚴格依據市建交委的有關規定,執行規范的施工招標文件和統一的綜合評標法或合理低價法。五是建立標準化建交中心,設立專門的開標室和兩間獨立的評標室,增加全程監控設備,對開評標過程進行全過程錄音、錄像,基本實現了市建交委要求的“三分離”評標。六是認真落實招標信息公開與中標結果公示制度,通過統一的發布平臺增加招投標過程監督的透明度和社會參與度。
2.構建全程全方位監督體系,提高建設領域廉政建設,規范建筑市場管理。高新區所有建設工程的招投標活動,全程在社會各界的有效監督下進行,基本實現信息公開、程序公開、結果公開。加強與紀檢監察室、市檢察院駐區檢察室的工作聯系與配合,按照管理職能分別對招投標活動進行有效監督,同時對行政監督管理部門和行政執法人員在執行政策法規和執法行為方面進行監督,嚴防執法不嚴和有法不依的問題。健全招投標投訴處理機制,健全招投標違法違紀線索處理和案件查處協作機制,及時有效處理工程建設項目招投標活動中的違法違紀案件。
3.堅持集中治理與日常監管工作相結合,堅持專項治理與長效機制相結合,加強建筑市場管理相關各環節、管理部門之間的工作配合與信息共享,將建設前期、施工總分包、市場準入、招標投標監督、合同備案管理、工程造價、施工現場管理、質量安全等內容聯合起來,在各主管部門間建立統一、整體的聯合管理框架,形成秩序良好、管理規范、監督全面的監管體系。高新區建設發展與環境保護局在2008年出臺《天津高新區建設領域企業考核辦法》的基礎上,將區內全部在施項目的施工單位、監理單位作為管理重點,按照相關管理規定,將其建設前期、過程控制、現場管理等具體情況全部納入執法檢查與考核范疇。通過搭建這一統一規范的企業考核平臺,推進了建設領域企業誠信體系建設,不僅提升了行政管理效率,更是將對企業的日常化管理、階段化管理統籌考慮,著力解決工程建設實施和質量管理中的標后監管薄弱、轉包和違法分包、不認真履行施工監管責任、建設質量低劣、安全生產責任不落實的問題。
經過幾年來的努力與實踐,高新區建設領域招投標管理工作取得了一定的成效,已基本步入規范化、法制化的軌道,建設項目公開招投標的比例不斷提升,區內建筑市場逐步樹立了公開、公平、公正和誠信的市場環境。通過公開招投標,確實為項目節省資金,從而降低建設成本,提高了項目的經濟效益。參建單位的資質水平普遍較高,實力較強,建設工程質量得到保證。
三、預防和治理工程建設項目招投標活動中存在的問題,應從以下幾方面研究對策。
將建筑業發展的效率問題交給市場,重點針對政府投資項目的招投標活動,要在公開、公平、公正的基礎上,強調公平優先兼顧效率的原則,增加隨機性,保證公平性,使政府投資項目利益最大化。
1.為提高招投標監管工作質量,應該加快法規建設步伐,盡快解決原有法律與現實發展不相匹配的問題,從而保證招投標活動的正常開展。
2.建立檢查和處理結果定期公示制度。建筑市場規范化管理必須始終堅持有法必依、執法必嚴、違法必究的原則,加大執法力度,對違法亂紀行為給予狠狠打擊,強化處罰措施,依法規范交易行為。對于違法違規的單位和個人,要堅決實行經濟處罰、紀律處分、公開曝光。
3.完善建筑市場監管信息體系建設,注重對企業特別是施工企業的資格預審和后審。從資質管理入手,將標前審查與標后監督結合起來,提高對建筑企業的資質管理力度和處罰力度,建立企業誠信檔案,全部對社會公開,力爭從源頭上預防和制止掛靠行為。
4.加大工程建設項目招投標的過程監控,應大力推行電子評標,減少人為操作空間,用科技手段去提高效率,體現公正性,不僅能有力防范建設領域腐敗問題,更能大幅度提升政府形象。
5.針對重點大型建設項目,為確保工程質量、節約資金、提高招投標工作效率,研究推行施工承包商預選制度。
依法實施招投標管理,是社會誠信的需要,是社會公平的需要,是反腐防腐的需要,是優質工程的需要,進一步把握濱海新區開發開放新形勢下的新情況、新問題,要求我們必須推進管理創新,增強行政監管能力和延伸服務能力,使高新區建設工程招投標管理工作再上新水平。
(責任編輯:)