行政組織法的基本內(nèi)容

行政組織法是規(guī)范行政組織、控制行政組織的法。從現(xiàn)行有效的《國務(wù)院組織法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規(guī)定來看，行政組織法主要涉及行政機(jī)關(guān)的設(shè)置、性質(zhì)、隸屬關(guān)系、職責(zé)權(quán)限、任職期限、工作原則以及職務(wù)設(shè)置等內(nèi)容。總的來說，現(xiàn)行組織法是從管理的角度而不是從規(guī)范和控制行政權(quán)、保障相對人權(quán)益的這一角度來加以規(guī)定的，對行政組織所涉及的法律問題，還有許多沒有規(guī)定。從應(yīng)然狀態(tài)看，行政組織法應(yīng)包括以下內(nèi)容：

（一）行政組織的權(quán)限

隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，行政組織的權(quán)限呈擴(kuò)張趨勢，其范圍不再局限于傳統(tǒng)意義的行政性，而不斷向立法與司法領(lǐng)域滲透。對行政組織的權(quán)限，行政組織法應(yīng)當(dāng)就以下兩個方面作出規(guī)定：

1．行政權(quán)的范圍。

行政權(quán)是指國家行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律，對國家的行政事務(wù)進(jìn)行組織、指揮和調(diào)控的權(quán)力。

行政權(quán)包括兩個要素：一是對某類事務(wù)的管轄權(quán)，或者叫做事權(quán)，如國家對教育、衛(wèi)生方面的管理權(quán)；二是對某類事務(wù)進(jìn)行管理時的具體權(quán)限，例如在計劃經(jīng)濟(jì)體制下和在市場經(jīng)濟(jì)體制下都存在著國家對經(jīng)濟(jì)的管理。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，行政機(jī)關(guān)主要有計劃權(quán)、審批權(quán)、分配權(quán)等。而在市場經(jīng)濟(jì)體制下，行政機(jī)關(guān)主要享有許可權(quán)，檢查權(quán)，以及處罰權(quán)等。

行政權(quán)的范圍是指事權(quán)和具體權(quán)限之和，究竟哪些事權(quán)和具體權(quán)限可授予行政組織，哪些不能授予，應(yīng)當(dāng)在法律上予以明確。

2．行政組織享有的其他權(quán)力。在我國，行政組織除享有行政權(quán)外，部分行政機(jī)關(guān)以及行政機(jī)構(gòu)還享有一定的立法權(quán)和司法權(quán)。行政組織法需要對行政機(jī)關(guān)立法的事項、具體權(quán)限以及行政機(jī)關(guān)解決糾紛的范圍、權(quán)限等作出原則規(guī)定，為其它法律法規(guī)的制定提供依據(jù)。

行政組織的權(quán)限之所以需要行政組織法設(shè)定，主要是由人民主權(quán)理論以及我國的政權(quán)組織形式所決定。在我國，行政組織的一切權(quán)力來自于人民，人民通過全國人民代表大會以法律的形式賦予行政組織一定的權(quán)力，法律沒有賦予的權(quán)力，行政組織不得行使，當(dāng)然行政組織更不得自行授權(quán)。

（二）中央與地方的權(quán)力分配及相互關(guān)系

建國以來我國在中央與地方的關(guān)系中，權(quán)力基本集中在中央，經(jīng)濟(jì)體制改革以來推行的行政分權(quán)制，如實行財政分級包干、下放地方固定資產(chǎn)項目審批權(quán)等沒有從根本上逾越集權(quán)制的模式，而行政分權(quán)制本身所固有的不穩(wěn)定性，在國家利益和地方利益分配上的非均衡性以及人為因素已導(dǎo)致中央調(diào)控能力的嚴(yán)重減弱、地方短期行為的加劇、國家的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的失調(diào)。為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，加強(qiáng)中央宏觀調(diào)控能力，用法律來調(diào)整中央和地方的關(guān)系，明確中央和地方各自的權(quán)限并加以制衡是十分必要的。從國外的經(jīng)驗來看，向地方分權(quán)已成為世界性的潮流，而且，中央與地方的權(quán)力分配及相互關(guān)系都以法律加以規(guī)定，從而排除了中央與地方關(guān)系的隨意性、無約束力等弊病。

（三）行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置

按照憲法的規(guī)定，我國的行政機(jī)關(guān)是指中央和地方的各級人民政府，行政機(jī)構(gòu)是指行政機(jī)關(guān)下設(shè)的工作部門和辦事機(jī)構(gòu)等。關(guān)于地方各級人民政府下屬行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置，原則上宜由地方各級人民代表大會根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H需要確定，中央只是在整體規(guī)模上加以控制。中央行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)通過制定各行政機(jī)構(gòu)設(shè)置法來加以規(guī)范。從目前的實際情況來看，存在的問題很多。例如國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)的種類比較復(fù)雜，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。國務(wù)院下設(shè)有部、委員會、辦公廳、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、部委歸口管理的國家局，還有許多非常設(shè)性機(jī)構(gòu)。雖然國務(wù)院已于1997年8月3日頒布了《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》，并于頒布之日起施行，但該條例僅從程序上規(guī)定了如何設(shè)置行政機(jī)構(gòu)，沒有解決實體問題，如各行政機(jī)構(gòu)之間的權(quán)限分工、事權(quán)和具體權(quán)限等都沒有明確的法律依據(jù)。另外，由國務(wù)院自身來規(guī)范其行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置是否合理也是有待探討的。為規(guī)范行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置、合理配置權(quán)力，并確保國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的科學(xué)性和民主性，行政組織法中有必要明確國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置法定原則，并制定各行政機(jī)構(gòu)設(shè)置法對各行政機(jī)構(gòu)的事權(quán)和具體權(quán)限明確加以規(guī)定。

（四）行政編制管理制度

行政編制一般是指行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的數(shù)量定額、人員結(jié)構(gòu)比例和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。

從宏觀上看，我們認(rèn)為行政編制還可適用于各級人民政府，指政府的行政機(jī)構(gòu)數(shù)、人員總數(shù)及結(jié)構(gòu)比例等。行政編制的管理在行政管理中占有重要地位，其好壞直接影響到行政組織的整體結(jié)構(gòu)及功能的發(fā)揮，并對行政效率產(chǎn)生重大的影響。

（五）公務(wù)員管理制度

公務(wù)員管理制度，簡稱為公務(wù)員制度，是指國家遵循民主、平等、公平、優(yōu)化等原則，在科學(xué)分類的基礎(chǔ)上建立的一整套公務(wù)員的考試、錄用、任免、培訓(xùn)、晉升、獎懲、退休退職等制度。公務(wù)員制度的推行自然離不開法律的保障，因此，公務(wù)員法的制定勢在必行。從性質(zhì)上說，公務(wù)員法也屬于行政組織法的范疇，因為公務(wù)員法的目的在于建立一支優(yōu)秀、穩(wěn)定的公務(wù)員隊伍，以確保行政組織處于最佳運轉(zhuǎn)狀態(tài)。值得注意的是，公務(wù)員制度并不局限于對公務(wù)員的內(nèi)部管理，公務(wù)員的考試錄用就是一個面向廣大公民的外部管理制度。

（六）對行政管理的主體形式

行政管理以其管理對象的不同可分為外部管理與內(nèi)部管理．

內(nèi)部管理采用層級節(jié)制原則，上一級行政機(jī)關(guān)有權(quán)管理下一級行政機(jī)關(guān)。

外部管理應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)及其行政機(jī)構(gòu)親自進(jìn)行，國家設(shè)立行政機(jī)關(guān)以及行政機(jī)構(gòu)，并賦予他們行政權(quán)力的目的就是為了對社會的各類事務(wù)進(jìn)行組織、管理。但由于行政管理的復(fù)雜性、廣泛性、某些行政事務(wù)的特殊性，以及其他因素的影響，在對外行政管理上也存在著其他主體形式，如行政授權(quán)、行政委托等，這都需要法律加以規(guī)定。行政組織法應(yīng)當(dāng)就行政機(jī)關(guān)及行政機(jī)構(gòu)對外管理的資格要件；行政授權(quán)的主體、對象、標(biāo)準(zhǔn)；行政委托的條件、標(biāo)準(zhǔn)以及行政協(xié)助的方式、責(zé)任、條件等問題作出統(tǒng)一明確的規(guī)定。

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