我國在改革開放中，通過一系列經濟和行政立法初步構建起中國特色社會主義市場經濟的法律體系。與此同時，隨著一些行政規章、準司法規范的出臺并得到執行，行政執法機關與公安機關、檢察機關追究刑事犯罪的工作制度也得到確立，并逐步形成合力。而目前制約行

  我國在改革開放中，通過一系列經濟和行政立法初步構建起中國特色社會主義市場經濟的法律體系。與此同時，隨著一些行政規章、準司法規范的出臺并得到執行，行政執法機關與公安機關、檢察機關追究刑事犯罪的工作制度也得到確立，并逐步形成合力。而目前制約行政執法向刑事執法順利轉換的因素，主要出現在具體的技術層面，即行政執法行為、行政訴訟證據在刑事訴訟中的法律地位不明確或缺乏操作性，以至兩種執法體系難以實現有機銜接。這使得行政執法與刑事執法工作脫節導致的案件查處反差日益突出。由于行政執法與刑事執法溝通渠道不暢，銜接機制不健全，使進入刑事訴訟的案件與實際發生的犯罪案件之間存在一定的差距，大量犯罪分子沒有受到刑事追究。如不盡快采取對策，勢必減弱刑事執法在市場經濟培育、發展過程中應有的社會調節作用，最終會嚴重影響我國政治、經濟建設的法制環境。 
一、行政執法與刑事執法相銜接工作制度的缺陷 
    （一）現有規范基本上是行政性質，缺乏司法屬性。國務院及所屬具有行政管理職能的部門、機構，可以根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門范圍內，制定行政法規。而刑事執法涉及運用強制措施和刑罰限制、剝奪公民人身權利，對此的立法、司法解釋權依照憲法和法律分屬全國人大及其常委會、“兩高”。所以，要建立法制化的行政執法與刑事執法執法銜接機制，僅以行政規章而沒有司法保障，顯然是不夠的。   
    （二）高檢院的規定雖然具有司法屬性，但只是檢察機關內部的工作制度。根據刑訴法規定，檢察機關直接管轄國家工作人員職務犯罪案件，因此其受理行政執法機關直接移送審查是否立案的案件，應當是那些在行政執法過程中發現國家工作人員涉嫌職務犯罪(如貪污賄賂、瀆職侵權等)，并非行政相對人違反行政法規達到觸犯刑律程度的刑事案件。對公安機關處置行政執法機關移送案件的有關要求，實際是重新規范或強調了檢察立案監督規定。因此，就建立行政執法與刑事執法銜接工作機制的而言，檢察機關《規定》的作用有局限性。 
    （三）原則規定多，實務規定少。相對而言，《國務院關于行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》是考慮比較周全的規范，對移送案件的條件、基本程序及工作時限、違規責任都作了明確規定，甚至少許有涉及司法實體規定。但案件移送到刑事執法階段，對行政執法形成的證據法律地位沒有也不可能作出規定。刑事訴訟的過程實際就是證明的過程。在當前以審判為中心的訴訟模式下，證據審查是訴訟的核心，如果不解決證據法律地位及證明規則問題，顯然不利于行政執法案件進入司法程序。高檢院、全國整頓和規范市場經濟秩序領導小組辦公室、公安部《關于加強行政執法機關與公安機關人民檢察院工作聯系的意見》，是原則性很強的務虛文件，缺乏實際執行的剛性。比如檢察機關向行政執法機關查詢案件情況，需“經協商同意”。     
    （四）在實踐中難以突破行政層面配合的局限。2005年5月，南充市檢察院、公安局與18家行政執法機關簽訂了《關于行政執法與刑事執法銜接工作機制的規定》，這期間許多市、縣（區）相關單位也都聯合出臺了類似意見、辦法或規定。但有關文件基于“檢察機關主要通過對行政執法機關行政執法活動的知情權、建議權、刑事訴訟的啟動權和為行政執法機關提供法律咨詢服務上來體現檢察機關的法律監督職能”的思路，因而無一例外地把工作重點放在信息通報、協作配合、制約監督等上，以達到通過協同配合，堵住“以罰代刑”的漏洞的目的。雖然這些舉措很大程度上改善了行政執法機關與刑事執法機關的配合協作關系，但并沒有形成合力。最突出的問題是，雖然偵訴機關根據聯合認可的文件接受行政機關移送涉嫌犯罪的行政違法案件，但在行政查處過程中形成的言詞證據，因合法性原因不被法庭采納。而許多案件查處的條件、時機，進入公安、檢察環節后往往時過境遷，無法重新收集證據。書證、檢驗報告和鑒定結論等材料情況稍好，但也常常面臨法庭關于證據合法性的質疑和當事人關于證明公正性的質證，法院對此取舍缺乏統一標準。 
二、建立科學有效的行政執法與刑事執法銜接工作機制 
    關鍵在于賦予其司法屬性，將其納入刑事訴訟程序的法律軌道。具體而言，就是解決行政執法轉入司法程序，接受司法審查應有的法律地位問題。 
    (一)     強化行政執法與刑事執法協調配合的工作機制 
    1、建立規范的信息傳送、溝通渠道。通過建立情況信息通報制度、聯席會議制度，在行政執法機關、公安機關和檢察機關之間定期交換行政處罰、移送案件、立案偵查和逮捕、起訴、判決等情況，研究執法中遇到的工作困難、法律難題。 
    2、規范查處案件協作、配合程序制度。重點解決行政執法機關與公安機關、檢察機關在業務查詢、檢驗、鑒定等方面存在的問題。 
    3、強化個案協調和溝通，推動涉嫌犯罪的行政案件及時轉入司法審查程序。行政執法機關在向公安機關移送案件的同時，向同級檢察機關通報備案。必要時，可以就是否涉嫌犯罪、證據收集、固定、保全向公安機關、檢察機關咨詢，接受咨詢的公安、檢察機關應當及時提出意見。 
    4、建立完整的銜接工作監督、監察制度。包括行政機關移送案件同時通報檢察機關的備案制度；檢察機關直接調閱、查詢行政執法案卷材料制度；檢察機關對公安機關立案監督制度；依法對行政機關及其工作人員“以罰代刑”行政責任、刑事責任的追究制度；檢察機關對不構成犯罪的行政違法涉案人處理提出檢察建議的制度，等等。 
    (二) 根據刑事訴訟效率需要，合理配置執法資源，整合內部辦案力量 
    1、規范行政執法檢驗、鑒定工作制度。行政執法涉及社會生活的各個方面，需要通過鑒定認定的技術領域異常繁雜，為移送涉嫌犯罪案件專門設置鑒定機構既不可能也不必要。但是，應當考慮規范行政檢驗、鑒定機構及工作人員執業行為，如由國務院或省級人民政府統一認證有關個人、機構的檢驗、鑒定資格，明確其檢驗、鑒定程序與權限，等等。

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